Åpne standarder i offentlig sektor

En overordnet IT-strategi i offentlig sektor må dreie seg om langt mer enn «åpne standarder».

(Administrerende direktør Arild Haraldsen i NorStella bidrar jevnlig med kommentarartikler i digi.no)

I dag legger en arbeidsgruppe frem sitt første utkast til overordnet strategi for IT-politikk i offentlig sektor. Før ferien vil dette bli fulgt opp med konkrete anbefalinger av hvilke åpne standarder som må/bør legges til grunn for IT-utviklingen i offentlig sektor.

På det overordnede plan bør vi unngå to feller: Ikke å bli for teknologiorientert, og ikke å bli for selvsentrert omkring offentlig sektor.

Det er blitt sagt i debatten at politikerne ikke vet hva for eksempel «kildekode» er for noe – indirekte betyr dette at det hemmer debatten og forståelsen. Politikerne vet imidlertid heller ikke hva ”hydroekvivalenter” er; det hindrer dem ikke å utarbeide en god energipolitikk. Det er med andre ord teknologiens konsekvenser, og ikke dens tekniske innhold, vi må fokusere i en politikk- og strategidebatt.

Jeg mener det er riktig å dele IT-politikkens formål og konsekvenser inn i tre lag:

1. Formål og konsekvenser for offentlig sektor er større grad av samhandling mellom ulike offentlige IT-systemer og plattformer i den hensikt enten å levere eksisterende tjenester til private og bedrifter på en enklere måte, eller å gi nye tjenester sammensatt av informasjon og data fra ulike systemer og registre. Stikkord i denne forbindelse er bruk av åpne standarder til informasjonsutveksling mellom ulike IT-systemer, samt metadata. Oppgaven – i denne sammenheng – bør ikke å være å fortelle hvilke standarder som skal anvendes, men utforme prinsipper, kriterier, for hva som skal kjennetegne slike standarder, for eksempel

  • Utbredelse
  • Modenhet
  • Egnethet
  • Potensial
  • Åpenhet
  • Hvilke effekter standardene vil ha i form av reduserte kostnader/økt kvalitet på tjenesteleveransen
  • Systemtekniske konsekvenser
  • Hvordan standarden vil påvirke konkurransen innen IT-området

2. Formål og konsekvenser for borgerne og næringslivet er enkelthet i tilgang, men også økt verdi tilbake i form av nye tjenester. Stikkord i denne sammenheng er forenklet innrapportering, og reduserte digitale skiller.

For å ta det siste først. Det offentlige er til for alle, uansett forutsetninger for å forholde seg til teknologi. Men det innebærer også at det offentlige har en unik mulighet og plikt til å sette krav til grensesnitt som driver teknologiutviklingen fremover. Dette er derfor et viktig politikkspørsmål. (Krav til brukerergonomi knyttet opp til arbeidsmiljøloven satte i sin tid fart i for eksempel utviklingen av Tandberg-terminalen som igjen ble et konkurransefortrinn for den IT-aktøren.)

Det andre er at ting hører sammen. Slagordet om at «en effektiv offentlig sektor skaper et konkurransedyktig næringsliv», er noe mer enn et slagord. En hvilken som helst bransje vil ikke bare ha glede av å benytte åpne standarder for samhandling seg i mellom; den samhandler også med andre «infrastrukturelle ledd». Her kan transportsektoren, banknæringen, byggesaksdokumenter og offentlig innregistrering være eksempler.

Poenget er at krav til samhandling – og bruk av åpne standarder – innenfor offentlig sektor, har konsekvenser for privat sektor. Statens bruk av åpne standarder har derfor indirekte – og positive – følger for privat sektor (som står for to tredeler av verdiskapningen her i landet).

3. Formål og konsekvenser for konkurransepolitikken ligger å «tvinge» – eller anspore – IT-aktørene til å ta i bruk standarder for samhandling, slik at konkurransen skjer på høyere nivåer i IT-aktørenes verdikjede. Dette betyr aktivt å forsere frem en utvikling som uansett vil komme, og som IT-aktørene – dersom de ser lenger enn til kvartalsslutt – også ser vil komme, nemlig ikke å konkurrere på teknologien selv, men hva den kan brukes til. Det forutsetter skifte i fokus fra teknologi til kompetanse.

Et eksempel på hvilken positiv effekt dette har, er innenfor byggeindustrien, hvor mange IT-aktører opererer både i konkurranse med hverandre, men også på ulike deler av byggeprosessen (verdikjeden). Her har byggeindustrien selv samlet seg til å komme opp med en standard for informasjonsutveksling gjennom hele verdikjeden, fra arkitekturtegninger, prosjektering, varespesifikasjon, kalkulasjon, innhenting av offentlige data, og så videre. Standarden heter IFC. Den er utarbeidet med basis i norske byggeaktørers krav til markedet, og er i ferd med å bli en internasjonal standard, som gjør norske byggere mer konkurransedyktige i forhold til utenlandske entreprenører (som kan konkurrere på lavere lønnskostnader), og den gjør norske IT-leverandører innen dette markedet internasjonalt konkurransedyktig (synliggjort i leveranser i Asia og USA).

Samhandling er også internasjonal
Et moment blir ofte borte: Næringslivet og offentlig sektor har også en utadrettet virksomhet. Vi er en stor eksportnasjon som er avhengig av at handelen over landegrensene går mest mulig friksjonsløst med hensyn til papirer, fortolling og så videre. I den senere tid – hvor sikkerhet er blitt satt i høysetet etter 11. september 2001 – ser man på elektronisk samhandling i den totale forsyningskjede som vesentlig. Dette er noe av bakteppet til at det såkalte «single window»-konseptet som EU, og mange andre land nå tar i bruk, og som bygger på nøyaktig de samme teknologiske standarder som vi snakker om i forbindelse med Altinn/MinSide, er blitt et vesentlig fokusområde.

Med andre ord: Perspektivet for å utforme en IT-politikk må begynne «ovenfor» nivået «åpne standarder». Det må settes inn i en helhetlig politisk sammenheng (som energipolitikk), og den må ta utgangspunkt i brukerkravene, nemlig borgerne og privat næringsliv, både de som samhandler nasjonalt og internasjonalt.

I tillegg må den gjøre seg noen refleksjoner over hvorfor «åpne standarder» er et velegnet virkemiddel. Det viktigste argumentet er at standarder bidrar til å utvikle et marked, fordi anvendelsen og etterspørselen blir større, samtidig som den flytter konkurransen oppover i verdikjeden som igjen styrker innovasjonsevnen på tjenesteetterspørselen og ikke på basisteknologien.

Hvilke strategier skal staten bruke for å fremme elektronisk samhandling?

Teknologirådet baserer sine anbefalinger (om programvarepolitikk) på fire hovedstrategier. Det er ingen grunn til å bruke andre «knagger» enn de også på det videre politikkområdet.

En strategi er å la markedet råde, det vil si at standarder dannes av markedskreftene og aktørene selv uten statlig inntreden. Dette er å sammenligne med at «IT er noe vi kjøper i butikken», eller med andre ord at vi skal være teknologinøytrale. Litt uhøytidelig er dette svært likt Victor Normanns holdning i sin tid, og som jeg har kalt «victoriansk» i betydningen gammelmodig: Det fremmer verken konkurranse, eller driver markedsutviklingen fremover i den takt som samfunnsøkonomisk er ønskelig.

Da heller «de gode eksemplers makt» utført gjennom at det offentlige selv bruker åpne standarder i sine prosjekter, noe som blir kravsettende både til leverandører og brukere (MinSide og AltInn er i så henseende bare nye eksempler på hvilken positivt effekt statens egen innsats på bruk av standarder har. Et annet eksempel er TVINN-systemet i sin tid, som både satte fart i anvendelsen av EDI som standard i samhandlingen, og som samtidig gjorde norske transportører/speditører mer konkurransedyktige når det gjaldt eksport enn andre (til tross for større transportkostnader).

Et annet element er anbefalinger i form av en «referanseprofil». Teknologirådet foreslår tre kategorier av anbefalinger: skal brukes, mottatt til godkjennelse og avviste. I Danmark opererer en med noen flere kategorier.

Oppsummering:

  1. Det må være mulig å lage en IT-politikk på samme måte som en lager en energipolitikk – altså uten å ta utgangspunkt i, og forutsette kjent for politikerne, teknologien.
  2. Ståstedet for å lage en IT-politikk må være utenfra og innover, altså fra brukerperspektivet (borgerne, næringslivet, nasjonal og internasjonal samhandling).
  3. Det offentliges rolle må være en «de gode eksemplers makt»-strategi, nemlig å utarbeide en referanseprofil med kategorisering av ulike internasjonale standarder (innenfor EU-definisjonen av interoperabilitet), delt i pålagt, anbefalt og på vent (og eventuelle andre kategoriseringer).
  4. Det må utarbeides en argumentasjon som gir en klarere forståelse for hvorfor åpne standarder bidrar til økt anvendelse av IT, større totalmarked, og bedre innovasjonskraft både ut i fra et samfunnsøkonomisk, men også konkurransepolitisk perspektiv.

    Les også:

Til toppen