Balansert målstyring fornyer Oslo fengsel

Ideologiske pålegg og vanskelig økonomi kullkastet hverdagen til fengselsdirektør Are Høidal. Balansert målstyring ble redningen.

Ledelsesverktøyet "balansert målstyring" – "balanced scorecard" – ble først beskrevet i 1990 i boka The Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action, av Robert S. Kaplan og David P. Norton. Siden har det vunnet fram i miljøer knyttet til både privat og offentlig virksomhet. I Norge står for eksempel både Statskonsult og Geir Havnelids Consitel solid forankret i metoden.

    Les også:

Prinsippet for metoden er at strategiske mål uttrykkes gjennom målbare parametre hvis variasjon over tid gjenspeiler hvor det bærer hen. For IT-orienterte konsulenter er idealet et skjermbilde der farger og symboler formidler en umiddelbar oversikt over situasjonen, tendensen og eventuelle avvik fra strategien. Klikker man på røde lys og nedoverpekende piler, får man opp forklaringer og tall, og mulighet til ytterligere graving i hva som skjer, ved å hente fram tall fra bedriftens økonomi- og forvaltningssystem.

Balansert målstyring er ikke akkurat det man forbinder med offentlig virksomhet som kriminalomsorg, der man får en pott å greie seg med, og har et eget ansvar for å oppnå politisk og ideologisk definerte mål.

– For oss var Stortingsmelding 27 (1997-98): Om kriminalomsorgen et pålegg om gjennomgripende endringer, forklarer fengselsdirektør Are Høidal på et seminar om balansert målstyring i regi av SAS Institute og Statskonsult. – Vi skulle ikke bare skjerpe oss på tilbakefallsprosenten, men fikk også helt nye måter å jobbe på. Vi skulle ikke lenger være voktere med en viss avstand til fangene, men personlig engasjerte kontaktbetjenter. Fra å være pålagt å vite minst mulig om dommen og forbrytelsen, skulle vi engasjeres i hvordan hver enkelt fange kan tilbakeføres til samfunnet og avstå fra ny kriminalitet. I dag er oppgaven vår definert slik: "Legge forholdene til rette for at innsatte ved egen innsats kan endre sitt kriminelle handlingsmønster."

Under Høidals ledelse satte Oslo fengsel i gang en rekke prosjekter og omorganiseringer. Noe gikk bra, men langt fra alle faglige ambisjoner ble oppfylt. Gammel kultur hang igjen, og det sprikte i ledelsen. I 2000 ble det utarbeidet enda en ny organisasjonsstruktur, og en ny strategisk plan. I januar 2001 sa den viktigste fagforeningen seg enig i de nye tiltakene.

– Krisen var ikke over, understreker Høidal. – Jeg gikk på en rekke kurs hos Statskonsult på jakt etter styringsverktøy og nye metoder. I 2001 kom dessuten nye betingelser for budsjettberegning, og manglende tilpasning hos oss førte til at vi brukte seks millioner kroner mer enn bevilgningen på rundt 150 millioner. I 2002 måtte vi gjennom en tilpasning til nye budsjettrammer, og vi måtte ta en ny runde med omorganisering.

Høidal valgte balansert målstyring som metode, og ramser opp fire begrunnende momenter. IT er ikke blant dem. Direktøren trives ikke spesielt godt bak en skjerm.

– Balansert målstyring gjør at du uttrykker målene dine klart og tydelig, slik at du får grep om strategien. Det er videre et levende verktøy for den daglig styringen, slik at du ikke mister synet på det strategiske. Samtidig får du grep om det økonomiske, og du kan etterkomme kravene fra oven, det vil si fra Stortinget.

Høidal viser hvordan han får hele strategien på ett oversiktlig ark. Øverst troner visjonen: "Fengselsoppholdet skal gjennomføres på en måte som sikrer samfunnet, samtidig som det skal gi best mulig forutsetninger for selv å ta ansvar for en fremtidig tilværelse uten kriminalitet." Visjonen er brutt ned i fire hovedmål, knyttet til hvert sitt "perspektiv":

  • Brukerne skal gjøres mer tilfredse

  • Interne prosesser skal gi økt kvalitet i det fengselsfaglige arbeidet

  • Tiltak for læring og utvikling skal gjøre arbeidsstyrken motivert og forberedt.
  • I det økonomiske perspektivet er målet at regnskapet skal gå i balanse.

Hvert av disse hovedmål uttrykkes gjennom et begrenset antall kritiske suksessfaktorer som igjen brytes ned på et begrenset antall målbare styringsparametre.

IT-tilnærmingen til balansert målstyring krever gjerne at måltallene for parametrene hentes løpende, gjerne i sanntid, fra organisasjonens datasystemer. I Oslo fengsel bruker man ofte data som innhentes et par ganger i året gjennom intervjuer og spørreundersøkelser.

Brukerperspektivets hovedmål er for eksempel brutt ned i to kritiske suksessfaktorer: antall innsatte som gjennomfører fengselsoppholdet i samsvar det som er fengslets visjon, og økt ekstern tillit. Den kritiske suksessfaktoren som går på de innsatte, måles med to parametre: tallet på innsatte som opplever at de har en nyttig kontaktbetjentordning under oppholdet, og tallet på innsatte som opplever at de har harr en nyttig fremtidsplan under oppholdet. Begge parametrene måles på grunnlag av strukturerte intervjuer med fangene når de løslates. Måltall beregnes to ganger i året.

Den kritiske suksessfaktoren som går på ekstern tillit, måles med seks ulike parametre. Disse er en blanding av statistikk – antall produserte soningsdøgn, antall svikt på kravet om å skaffe varetektsplass innen 24 timer etter kjennelse og så videre – og brukerundersøkelsesbaserte mål som "opplevd samarbeid mellom fengselet og de nærmeste politidistriktene" og "opplevd samarbeid mellom fengslet og Foreningen for fangers pårørende". I tillegg er det et parameter for "antall positive oppslag eller omtale i riksdekkende medier" der Høidal tar sikte på en dobling fra fire i 2002 til åtte i 2003.

De andre perspektivene – interne prosesser, læring og utvikling, økonomi – har til sammen tretten kritiske suksessfaktorer. Alt i alt styres Oslo fengsel etter 30 styringsparametre, etter den nyeste oversikten fra februar i år.

Det mest umiddelbare resultatet av prosjektet er at økonomien er under kontroll, og at kostnadene er redusert i samsvar med "kravene fra oven".Tallet på ansatte er redusert fra 363 til 326 de siste årene, og fengslet håper likevel å kunne øke antall fanger fra et dagsgjennomsnitt på 350 til 400.

– Jo mer vi vet om virkningen av det vi gjør, jo lettere kan vi forbedre oss, sier Høidal. – Offentlig statistikk er til liten hjelp. Tilbakefallstallene fra Statistisk sentralbyrå kommer med et etterskudd på tre til fire år, og en drapsmann tatt for promille gir samme utslag som en promillekjører tatt for drap.

Høidal har fått støtte gjennom hele prosessen fra Tore Vegard Hansen i Statskonsult, som mener balansert målstyring er godt egnet til å gi "bedre forvaltning per krone". For ham er prosjektet ved Oslo fengsel viktig for å få gjennomslag innen flere etater.

– Det er mye balansert målstyring i kommunene. I tillegg vurderer for eksempel Forsvarsbygg, Politidirektoratet og Statens lånekasse å ta metoden i bruk.

Hansen legger stor vekt på forarbeidet, der man finner fram til visjon, perspektiver, kritiske suksessfaktorer og styringsparametre. Han mener at et kontinuerlig vurdering og revurdering av perspektiver, suksessfaktorer og styringsparametre er en god ting.

– Det man oppnår i organisasjonen, skal være økt bevissthet om sammenhenger, og synliggjøring av hva som er viktig og hvem som vil bidra. Så kan man omorganisere, fra ledelsen og nedover, og gjennomføre andre effektiviseringstiltak.

IT-verktøyet som Oslo fengsel har valgt, er Strategic Performance Management (SPM) fra SAS Institute. En av selskapets eksperter innen balansert målstyring, Tor Ove Kilnes, peker på at prosjektet ved Oslo fengsel ikke er kommet lenger enn litt forbi midten av det andre av tre stadier, det vil si prosjekt, etter modning og før drift.

– De har gjort seg ferdig med forankring i organisasjonen, og står nå ved milepælen sikring av datakvalitet.

Selv om arbeidet er i en tidlig fase, og selv om direktøren selv ikke liker å sitte ved skjermen, har Oslo fengsel allerede hatt stor glede av applikasjonen SPM, nå i versjon 1.4. Grensesnitt for fasene modning og prosjekt heter betegnende nok "Map", og brukes til å kartlegge målene og parametrene. Det er bygget opp etter Kaplan-Norton-strukturen med visjon, perspektiver, kritiske strategiske faktorer og styringsparametre, og har blant annet generert både det grafiske strategikartet og den detaljerte rapporten i "balansehåndboka". Klienten forutsetter Windows. Alle filene er i nettet, og har innebygde låser for å hindre uønsket overskriving når flere samtidige brukere er inne på samme område.

I driftsfasen bruker man et grensesnitt der farger og piler antyder hvordan man ligger an i forhold til målene, og i hvilken retning man er i ferd med å utvikle seg.

Til toppen