Regjeringen foreslår en samfinansiering for å få fart på digitaliseringen i kommunesektoren. En god idè, men den bør kobles til den nylig innførte medfinansieringsordningen hvor etatene gjennom delvis egenfinansiering gjøres mer direkte ansvarlig for at IKT-prosjektene skal gi gevinster.
Stortingsmelding Digital agenda for Norge er nå kommet. Da forrige stortingsmelding om samme tema ble lagt frem i 2013, sa daværende leder for Abelia, Paul Chaffey, at han stilte spørsmål om hva poenget med dokumentet egentlig var. Hans begrunnelse var at dokumentet omhandlet så mye som lå utenfor Fornyingsdepartementets ansvarsområde, og som de dermed kunne gjøre lite med.
Selv var jeg også skeptisk til forrige Melding og kalte den Teknologioptimisme uten styring. Men grunnen var den motsatte av Chaffeys, nemlig at dokumentet i liten grad grad så helheten i digitaliseringen av offentlig sektor og samspillet med markedet, og at den derfor ikke skisserte noen politikk på området.
Nå er Paul Chaffey statssekretær og ansvarlig for den fremlagte stortingsmeldingen. Til trøst – denne er bedre. Den er bedre rett og slett fordi den forsøker å se helheten og sammenhengen i digitaliseringen og evnen til å skape ny økonomisk vekst.
Digitalisering av Norge
Meldingen tar utgangspunkt i det omstillingsbehov norsk økonomi står overfor, den lave produktivitetsvekst og innovasjonskraft i offentlig sektor og at vi har falt på FNs rangering av e-forvaltning fra å være rangert høyest i 2008 og nå er nede på 18. plass.
Men viktigst av alt: Veksten i det offentliges driftsutgifter fra 2007 frem til i dag har vært på formidable 56 prosent (fra 109 til 170 millioner).
Det er derfor grunn til å minne om hva mindretallet (nåværende regjeringspartier med støttepartiene KrF og V), mente om forrige stortingsmelding:
«Disse medlemmer mener derfor at meldingen, i stedet for å beskrive den nåværende situasjon for IKT-utvikling i det offentlige, burde vært langt mer offensiv på hvordan en samordnet IKT-politikk i det offentlige kunne utløst effektivitetsgevinster i offentlig forvaltning og gitt positive ringvirkninger for næringslivet ellers. Disse medlemmer viser til at særskilt Riksrevisjonen har pekt på samordning av forvaltningsnivåenes bruk av IKT-systemer som det tiltaket som vil ha mest virkning for å effektivisere offentlig sektor».
Samspillet mellom offentlig og privat sektor for å skape økt produktivitet i samfunnet som helhet blir vektlagt i årets Melding: «Regjeringen legger vekt på betydningen digitaliseringen ….har for samfunnets utvikling generelt, dets evne til innovasjon, og at de fremtidige mulighetene for økt produktivitet og økonomisk vekst blir utnyttet for å understøtte den omstillingen norsk økonomi må gå inn i etter oljealderen».
Når nå Stortinget i løpet av våren skal behandle denne stortingsmeldingen, bør dette være det sentrale spørsmålet: Bidrar de konkrete forslagene i denne Meldingen til det nødvendige samspillet mellom offentlig og privat sektor til ny økonomisk vekst. Mer spesifikt: Bidrar forslagene til den produktivitetsvekst i offentlig sektor som Produktivitetskommisjonen etterlyser?
Jeg kommer tilbake til dette i en senere artikkel. Men først: Hva foreslår regjeringen?
Samhandling kommune – stat
Det ubetinget mest positive elementet i Meldingen er signalet om at en nå skal få til en bedre samordning mellom staten og kommunesektoren.
På mange måter er dette et problem som er overmodent: Mange undersøkelser helt fra 2010 har vist at kommunesektoren ønsker et slikt samarbeid basert på sterkere statlig styring under forutsetning av at kommunesektoren har reell innflytelse i samordningsprosessene.
Hele poenget med det grepet som regjeringen tok da de tiltrådte i oktober 2013, var jo å slå sammen Kommunal- og Fornyingsdepartementet slik at statsråden fikk ansvar for samordningen ikke bare innen staten, men også for samhandling mellom stat og kommune. Riksrevisjonen har flere ganger pekt på at det er her de fleste innbyggertjenester blir levert, og det er på dette området de største effektiviseringsgevinster ligger.
Så hvorfor det har tatt så lang tid å begynne på en slik samordning, er en gåte.
Sanner sier selv at han ble møtt med at «kommunalt selvstyre gjorde statlig initiativ vanskelig, men at problemet har vist seg å være mer teoretisk enn reelt akkurat på dette feltet» ifølge et intervju i DN forleden. At en så erfaren politiker som Sanner ikke har sett, hørt og registrert signalene fra KS om ønske om nærmere samordning før, er underlig. Og det som også er underlig, er at kommunesammenslåing – regjeringens store politiske reform – nok hadde gått så mye lettere hvis han hadde begynt samordningen av digitaliseringen i kommunesektoren tidligere.
Noe av årsaken ligger nok i hvordan dette skal finansieres. Det er urimelig at staten finansierer dette, når gevinstene kommer i kommunesektoren, sier Sanner. Stortingsmeldingen legger derfor frem flere skisser til endret finansiering. Den ene går ut på at staten dekker investeringskostnadene, og at gevinster som fører til lavere kostnader, skal gi lavere overføringer senere. Et annet alternativ er at stat og kommune samfinansierer investeringer, og fordeler gevinstene. Antagelig vil begge modellene kunne brukes avhengig av hva slags løsning som utvikles. Driftskostnadene skal dekkes gjennom bruksfinansiering.
Men skal dette lykkes er det min mening at dette må kombineres med økte rammer for medfinansieringsordningen som regjeringen innførte fra 1.1 2016, og at kommunesektoren også skal omfattes av ordningen. Medfinansieringsordningen innebærer at etatene selv må delfinansiere prosjektene, at det utarbeides grundige samfunnsøkonomiske analyser med angivelse av gevinst – og at gevinstene faktisk tas ut før midlene fra staten overføres.
Hvordan styre samordningen av digitaliseringstiltak i offentlig sektor?
Dagens organisering for samordning fungerer ikke tilfredsstillende, hverken på departementsnivå eller etatsnivå. Difis rolle som «strategisk pådriver» kommer i konflikt med sentrale aktører som Altinn, Direktoratet for e-helse og andre.
Difi er fremdeles gitt rollen som fagorgan for samordning, nå også inkludert samordningen stat og kommune. Departementet mener selv at Difis rolle nå er tydeliggjort. Men er den det? Siden departementet ikke tok på alvor den evaluering som konsulentfirmaet Agenda Kaupang gjorde, er rolleuklarheten tvert om større enn tidligere. Dette er det blitt pekt på av så vel Riksrevisjonen som Produktivitetskommisjonen.
Samtidig har det rådgivende samordningsorganet Skate fått en stadig større og viktigere rolle – selv om de ikke har beslutningsmyndighet.
Vi ser dette tydelig i det andre viktige digitaliseringstiltaket som stortingsmeldingen anbefaler, nemlig Prosjektet om helhetlig informasjonsforvaltning. Prosjektet er tidligere omtalt av meg, og er beregnet å skulle gi en gevinst på over 30 milliarder 2015-kroner over 15 år. Forprosjektet er nå gjennomført og videre arbeid vil bli besluttet på Skate-møte onsdag 20. april. Her legges det frem et interessant forslag til samfinansiering, altså et «spleiselag». Går dette gjennom vil etatenes forpliktelse og motivasjon til å ta i bruk løsningene bli større.
Det er derfor et spørsmål om ikke denne formen for «spleiselag» også bør gjelde finansieringen av felleskomponenter (investering og driftskostnader). Dette er grunnkomponentene i digitaliseringen, og som Meldingen nå meget rosverdig legger frem felles strategiske prinsipper for utvikling og bruk av (side 74).
Det er i det hele gode forslag som kan bryte ned «siloene» for samordning og samhandling på tvers av etater og forvaltningsnivåer, som legges frem i denne Meldingen, selv om jeg synes de kunne gått enda lengre pår det gjelder finansieringstiltak.
Hva er Difis rolle?
Difis rolle blir ikke drøftet i denne Meldingen i det hele tatt, åpenbart fordi KMD mener den er avklart.
Samtidig sier Meldingen noe meget viktig: «Digitalisering handler ikke primært om teknologi, men innebærer omlegginger av virksomheten som endrer arbeidsprosesser, organisering, regelverk eller teknologi. Digitalisering handler derfor i stor grad om styring, organisasjonsutvikling og ledelse.« En kunne gå enda lenger: Digitalisering handler om forvaltningsutvikling; om hvordan offentlig sektor skal tilpasse seg en moderne tid.
Difi omtales ofte - også av politikerne – som Digitaliseringsdirektoratet. Det er det ikke. Difi står for Direktoratet for Forvaltningsutvikling og IKT. Det er samspillet mellom de kompetansemiljøene som i dag ligger i Forvaltningsenheten (kalt Ledelse og organisering) og Digitaliseringsenheten, som kan gi Difi en unik styrke og relevans for den omstilling som offentlig sektor må gå gjennom. Til nå har IKT-kompetansen vært det synlige og dominerende elementet, og i liten grad den samlede, tverrfaglige kompetansen.
Dette bør nå endres. Difi har nå fått to nye ledere, Steffen Sutorius som ny Difi-direktør, og Grete Orderud som ny leder for Digitaliseringsenheten. (Eivor Bremen Nebben er leder av Forvaltningsenheten).
Her har ny ledelse en unik mulighet til å synliggjøre en ny profil, noe som ikke minst er viktig for det arbeidet som nå skal skje i forholdet til kommunesektoren: Det er ikke digitaliseringen, men forvaltningsutviklingen i forhold til ny kommunestruktur som nå er det viktige. IKT blir «bare» en «endringsagent» i dette arbeidet. For selv om staten ønsker sterkere statlig styring med IKT-utviklingen i kommunesektoren, ønsker kommunesektoren fremdeles selv å ha styringen på organisasjonsutviklingen. Disse to elementene må gå hånd i hånd, og da er kompetent og relevant støtte fra forvaltningskompetanse helt avgjørende.
En stortingsmelding for fremtiden?
Regjeringen skal ha honnør av mange grunner for denne stortingsmeldingen. I motsetning til tidligere Meldinger er den i liten grad basert på den «malen» som EU legger til grunn for landenes tilsvarende meldinger; den tar tvert om opp unike, spesielle norske problemstillinger.
I tillegg setter den ikke operasjonelle mål som den forrige meldingen - «alle offentlige skjemaer skal være på nett innen en viss tid». Dette var en idiotisk målsetning i og med at målet burde være å bli kvitt skjemaene. I stedet legger denne meldingen seg på strategiske prinsipper som vil bryte ned samhandlingsutfordringer mellom forvaltningsnivåer og bruk av felleskomponenter.
I tillegg utvider stortingsmeldingen perspektivet ved også å sette digitaliseringen i sammenheng med innovasjon og verdiskapning i samfunnet som sådan. Smarte byer, effektive og miljøvennlige transportsystemer, big data og delingsøkonomi er temaer som diskuteres i denne Meldingen. Dette kommer jeg tilbake til i en senere artikkel.
Er dette da en stortingsmelding for fremtiden?
Nei! Og dette var kanskje det viktigste budskapet som kom frem under presentasjonen i forrige uke: Både teknologi- og samfunnsutviklingen, og ikke minst – politikkutviklingen – stopper ikke ved denne Meldingen. Det vil være være en kontinuerlig utvikling som vil endre – ikke retning, men innhold – hele tiden.
Sanner sa at til dette trenger vi kontinuerlig eksterne innspill i et nært samarbeid med bransjeorganisasjoner og næringslivet for øvrig.
Det bør han få.
