Fra digital forkalkning til digital forvaltning

For at statsråd Meyer skal lykkes med digital forvaltning, må han ta noen organisatoriske grep.

(Administrerende direktør Arild Haraldsen i NorStella bidrar jevnlig med kommentarartikler i digi.no)

Moderniseringsminister Morten Andreas Meyer har lagt frem en spennende forprosjektrapport om elektronisk samhandling i offentlig sektor. Men for at han skal lykkes må han være mer konkret, og gi seg selv og departementet større beslutningsansvar overfor andre departementer og etater når det gjelder gjennomføring. Like viktig som å treffe teknologiske beslutninger er det å ta organisatoriske grep.

Forprosjektrapport om arkitektur for elektronisk samhandling i offentlig sektor (lenken peker til en pdf-fil) gir ekko fra tidligere utredninger som Nasjonal Infrastrukturplan fra over ti år siden. Intensjonene i den ble ikke realisert. Hvorfor ikke? Meyers rapport burde ha tatt med en analyse av dette, og i hvert fall bør det gjøres nå for å identifisere hva som er kritiske suksessfaktorer og snubletråder for en vellykket gjennomføring av den strategien som nå legges frem.

Rapporten sier påfallende lite om privat næringslivs krav til en slik infrastruktur og modernisering. Privat næringsliv er både marked, kunde og avgiver av informasjon til offentlig forvaltning. Deres synspunkter og interesser burde ha kommet frem i forprosjektrapporten, og uansett tildeles en betydelig rolle i gjennomføringen. Et effektivt næringsliv forutsetter en effektiv offentlig forvaltning.

Men la nå det ligge i denne omgang. Det viktige er hvordan det offentlige klarer å gjennomføre sin egen elektroniske samordning ved hjelp av IT-standarder og datasamordning.

Offentlig forvaltning sliter med to grunnleggende problemer:

  • Offentlig forvaltning er ikke organisert effektivt i forhold til sitt marked.
  • Offentlig forvaltning har ikke en intern organisering som er optimal med hensyn til gjenbruk av data.

Det er av mange årsaker ikke hensiktsmessig å løse dette problemet gjennom organisasjonsendringer. Offentlig forvaltning er – med nødvendighet – organisert i ulike lag og etater som har liten grad av samordning, også fordi de skal kunne fungere korrigerende og kontrollerende overfor hverandre.

Men konsekvensen av dette er«silo»-organisering. Det vil si at en får en organisering som er suboptimal og ineffektiv i forhold til egen ressursbruk, og i forhold til betjeningen av «markedet», det vil si privat næringsliv og privatpersoner. Bruk av IT innenfor offentlig forvaltning har til nå langt på vei sementert denne silotenkingen. Bruk av IT har ført til en digital forkalkning i stedet for en digital forvaltning.

To prinsipper må legges til grunn for den nye IKT-strategien som Meyer nå har lagt frem for høring:

  • IT-bruken må føre til at brukerne ikke skal vite hvordan forvaltningen er organisert for å få full tilgang til offentlige tjenester.
  • Bruk av informasjon og data må løpe fritt mellom etater under hensyntagen til alminnelig rettsikkerhet og personvern.

Det er mange måter å løse dette problemet på. Men en grunnleggende teknologisk beslutning som må tas aller først er denne:

  • Etablering av felles metodeverk som inneholder hvilke teknologiske standarder og beskrivelsesteknikker som skal legges til grunn ved utvikling og innkjøp av IT-systemer. Dette felles rammeverket skal ligge fritt tilgjengelig gjennom egen webside (slik det blant annet er gjort i Danmark).
  • Etablering av nasjonalt metadataregister med grunnleggende reg/rep-funksjoner, som sikrer enhetlig forståelse av grunnleggende begreper og lett gjenbruk av data (slik mange land tenker på, men ingen har gjennomført til nå).

Det er sentralt at dette baserer seg på internasjonale standarder, og ikke nasjonale løsninger med kort levetid. Dette vil sikre det Moderniseringsdepartementet er ute etter, nemlig datasamordning, eller mer presist semantisk interoperabilitet. Semantisk interoperabilitet innebærer, enkelt sagt, at informasjon fra ett IT-system skal kunne overføres til et annet og brukes meningsfylt av dette andre systemet.

Det andre som må skje er noen grunnleggende organisatoriske grep.

Den praktiske forvaltning av dette metodeverket og dette registeret bør legges til Brønnøysundregistrene (BR). Hovedbegrunnelsen for dette er at BR allerede i dag har ansvaret for at offentlige etater bruker Oppgaveregisterets metadatabase og grunndata fra Enhetsregisteret ved offentlig innrapportering. I tillegg har BR fått forvaltningsansvaret for Altinn – den sentrale webportalen for all innrapportering fra næringslivet og privatpersoner

Med et slikt grep følger ikke bare Norge de internasjonale trender innenfor dette området, men de gjør mer: De utnytter det «fortrinn» norsk offentlig forvaltning har i forhold til andre land, nemlig allerede å ha etablert et velfungerende registerfunksjon (BR) med metadatabaseansvar, samt videreutvikle Altinn som internasjonalt har fått stor oppmerksomhet.

Selve defineringen og standardiseringen av metadataene gjøres i de respektive etater og fagmiljøer som i dag. Men metodikken, forvaltningen og koordineringen kan skje i regi av BR, som også må sørge for ensartetheten og at internasjonale standarder følges. I tillegg må dette ha en tilknytning til metadataarbeidet som skjer i privat sektor (hvor for øvrig NorStella i samarbeid med bransjeorganisasjoner og andre fagmiljøer i inn- og utland har en pådriver-, koordinator- og faglig kvalitetsikrerfunsjon, med basis i samme beskrivelsesmetodikk som det offentlige).

Dermed vil en ha etablert en felles nasjonal IT-arkitektur i betydningen semantisk interoperabilitet,slik begrepet også er definert av EU, se for eksemel CompTIA White Pater: European Interoperability Framework.

Rent praktisk kan «rollespillet» mellom BR og etatene tenkes slik:

  • BR har ansvaret for felles metodikk for informasjonsmodellering og XML-representasjon
  • BR etablerer en åpen og tilgjengelig metadabase med reg/rep-funksjoner
  • Etatene har ansvaret for sine egne applikasjoner
  • Etatene vedlikeholder sine egne data og sikrer datakvaliteten for å oppnå gjenbruk av andre etater
  • Alle etater benytter åpne grensesnitt basert på felles standarder til data og tjenester
  • Det etableres en samhandlingsarena for i felleskap å styre prosessen, og å spre kunnskap og kompetanse om IT-arkitektur. Denne samhandlingsarenaen består av representanter fra offentlig sektor og privat næringsliv, rapporterende til Moderniseringsdepartementet.

Det er noen skjær i sjøen her som må avklares:

  • Altinn er i hovedsak et system utviklet for Skattedirektoratet. Selv om det er meningen at Altinn skal bli den eneste webportalen inn i offentlig forvaltning, er det et stykke igjen til det er oppnådd. I mellomtiden vil Skattedirektoratet naturlig nok være mest interessert i at videreutviklingen av Altinn er i samsvar med Skattedirektoratets interesser og ikke styres i retning av andre etaters behov.
  • Brønnøysundregistrene rapporterer til Næringsdepartementet, mens IKT-strategien i offentlig forvaltning administreres av Moderniseringsdepartementet.

Men så kommer den andre og ennå viktigere utfordringen:

En del av interoperabilitetsbegrepet er knyttet til organisatorisk interoperabilitet, altså samordning av arbeidsprosesser og endring av organisatoriske forhold for å ta ut gevinstene av felles definering og gjenbruk av data. Det er her verdien i form av gevinstene ligger. Alt det andre er teknologi.

Derfor må Moderniseringsdepartementet få et større overordnet påvirkningsansvar for gjennomføring av elektronisk samhandling. De må for å si det enkelt pålegge etatene å gjennomføre endringsprosesser for å oppnå elektronisk samhandling på tvers av sektorer og etater. Dette skulle ikke være verre enn at de i dag pålegges å følge et felles personalreglement, lønnsregulativ og så videre.

En infrastruktur kan ikke etterspørres; den må bygges og etableres. Det som må etterspørres og brukerstyres er tjenester basert på denne infrastrukturen.

Det er her Moderniseringsdepartementet har en utfordring og må få sanksjonsmidler: Påleggeoffentlige etater en digital infrastruktur basert på internasjonale standarder som beskrevet ovenfor, og oppmuntre til at etatene etterspør tjenester fra denne infrastrukturen for å oppnå økt samordning mellom etatene.

    Les også:

Til toppen