Grundig og godt om IKT-koordinering i kommunene

KOMMENTAR: Nå må staten følge opp, skriver Arild Haraldsen.

Ny rapport løser kommunesektorens samhandlingsproblemer. Samtidig som den sender to solide utfordringer tilbake til Regjeringen.

Det er viktige ting som skjer i offentlig sektor for tiden: Altinn skal få ny strategi. Det skal etableres et IKT-direktorat for helsesektoren. Difi får eventuelt ny rolle og oppgaver – og hvordan IKT-samordningen i kommunesektoren kan bli organisert, er under vurdering. Det siste foreligger nå i en ny rapport lagt frem av konsulentfirmaet A-2 Norge AS.

KommIT-programmet ble etablert i 2012 for å foreta denne samordningen. Det er enighet om at de har oppnådd noe – mest på det operative planet – men at det nærmest er tilfeldig hvilke områder det er blitt satset på fra programmets side. Denne nye rapporten sier: «Samlet kan KommIT-erfaringene oppsummeres som positive, men foreløpig med begrenset relevans og effekt. Arkitekturarbeidet til KommIT har vært viktig, det samme gjelder den punktinnsats man har gjort på plan- og byggesaksområdet. SvarUT har også vært en viktig leveranse fra KommIT, selv om man her profiterte på arbeid som allerede var gjort i Bergen kommune.» (side 40).

Hva er problemet?

For å forstå begrunnelsen for hva rapporten nå foreslår, er det viktig å se på hvilke problemer KommIT-programmet sto ovenfor, slik jeg også har kommentert i en tidligere artikkel:

  1. Uklar rolle-, ansvars- og oppgavefordeling mellom KS sentralt og KommIT-programmet.
  2. Sprikende forventninger til programmet fra kommunesektoren selv.
  3. Mangelfull leverandørutvikling.
  4. Manglende samordning mot staten.

I begrunnelsen for etableringen av KommIT i sin tid, ble det klart fastslått at KS fortsatt skulle ha det strategiske ansvaret for IKT-utviklingen i kommunesektoren. KommIT skulle ha de operative oppgavene knyttet til samordningen. Dette fungerte aldri etter sine intensjoner. Hvorvidt det var KS sentralt som ikke klarte å styre KommIT-programmet, eller om det var KommIT-prosjektet som tiltok seg aktiviteter uten forankring i KS sentralt, kan være et åpent spørsmål. 

Rapporten fra A2 sier om dette «Det kan bl.a. synes som om KommIT-programmet i sin iver etter å markere handlekraft, synlighet og ansvarlighet i møtet med kommuner og fylkeskommuner har opptrådt mer som pådriver og premissgiver enn det som opprinnelig var tenkt. Det er også åpenbart at KommITs arbeid med arkitektur, standarder og veiledere – antagelig med rette – har blitt oppfattet å ligge nært opp til oppgaver som hører hjemme hos en premissgiver for IKT-utviklingen.» (side 32).

Når det gjelder hvilke forventninger kommunene hadde til KommIT-programmet, spriker dette i alle retninger. Det er naturlig da kommunesektoren er fragmentert med ulike størrelser på kommunene og ulike behov. Kanskje har KommIT lagt vel stor vekt på å være synlige og raskt skape konkrete resultater. Men det kan også være at det har vært et stort sprik i forventningene mellom KS sentral og den enkelte kommune. «Det har …. vært en stor bredde i forventningene, noe som kan tyde på svak forventningsstyring fra KS og KommIT selv om hva programmet skulle innebære». (side 33).

En sentral målsetning for KommIT-programmet var å bidra til leverandørutvikling. Vi har 428 kommuner med ulik kompetanse når det gjelder innkjøp av IKT-tjenester og –løsninger. Det gir leverandørmarkedet store muligheter for å selge inn kortsiktige – men for dem lønnsomme– løsninger, fremfor å bidra til langsiktig samordning mellom kommunene basert på standarder og samhandling. Det viktigste resultatet av KommITs arbeid har vært utbredelse av KS SvarUT-tjeneste. Men rapporten sier at «KS SvarUT er riktignok integrert som formidlingstjeneste i en rekke fagsystemer som kommuner og fylkeskommuner benytter, men for øvrig ser vi ikke mye spor av aktivt leverandørutviklingsarbeid fra KommIT-programmets side». (side 34).

Den største utfordringen har imidlertid vært å få inngrep med statlige initiativ som berører kommunesektoren. Her har KommIT-programmet ikke lykkes. Samtidig er dette en av de største utfordringene for kommunesektoren. Det finnes en rekke eksempler på at på at nye regelverk er utformet uten at det er tenkt på hvordan kommunene skal kunne implementere dette når det kommer til IKT-løsninger, sier rapporten (side 36).

Igjen kan man stille spørsmålet om hvor denne samordningen skal skje – gjennom KommIT eller KS sentralt? Rapporten sier om dette at «..det kanskje ikke (har) vært like klart for alle hvorfor de interessepolitiske oppgavene i KS ikke har vært nært knyttet til arbeidet med felles kommunal IKT-arkitektur, standardisering og samordning med staten – som har vært oppgaver som har ligget til KommIT.» (side 32).

På den annen side kan en like gjerne peke tilbake på staten selv som ikke har maktet denne koordineringsoppgaven, hverken departementet (KMD), Difi eller samordningsorganet SKATE. Rapporten peker på at SKATE ikke har tilstrekkelig godt nok mandat til å ivareta en slik oppgave, samtidig som vesentlige statlige aktører av betydning for kommunesektoren – som f.eks. utdanning, miljø. og politi- og beredskap) ikke er representert i SKATE. Alle disse etatene har initiativ med betydelige konsekvenser for kommunesektoren.

Forslag til løsning

Rapportens forslag til løsning på disse utfordringene er etter min mening det eneste riktige: Legg ned KommIT som program, og før aktivitetene inn i linjen nært knyttet opp til KS hovedledelse. Om dette skal være et eget område, eller lagt inn som enhet under allerede eksisterende områd (Forskning, innovasjon, digitalisering) får være opp til KS hovedledelse, men det vil være naturlig å se digitalisering i sammenheng med innovasjon.

Rapporten begrunner sitt forslag slik: «Et eget område i KS (vil) sikre ett, felles kunnskapsmiljø og vil være et solid organisatorisk utgangspunkt for rollen som strategisk samarbeidspartner og premissleverandør for staten, som koordinerende instans for kommunenes digitaliseringsarbeid og som sentral aktør på vegne av kommunene overfor leverandørmarkedet». (Side 60).

På denne måten legger man oppgaven som premissrådgiver og bestiller – altså «politikk-områdene» - klart til KS`s ledelse. Samtidig fastslår en at arbeidet med felles kommunal IKT-arkitektur, standardisering og samordning med staten – oppgaver som tidligere lå hos KommIT, legges til KS sentralt i erkjennelse av at dette er premissgivende oppgaver, og med en klar og tydeligere bestillerrolle i implementeringen av dette. Den operative gjennomføringen av dette legges til kommunene og markedet. (For flere detaljer om hvordan dette skal fungere, se rapporten).

Figur viser hvilken rolle og oppgaver en sentral enhet bør få. Fra utredningen «Fremtidig organisering av IKT-samordning i kommunesektoren». Bilde: Gjermund Lanestedt;Audun Korsvold

To utfordringer til staten

For at denne løsningsmodellen skal fungere, stilles staten overfor to utfordringer:

  1. Samordnet vurdering av statlige initiativ som har betydning for kommunesektorens digitalisering.
  2. En helhetlig nasjonal porteføljestyring av felleskomponenter, standarder og arkitekturprinsipper som styrende for prioritering av nye prosjekter, og for vedlikehold og videreutvikling av eksisterende fellesløsninger.

Difis rolle er nå under vurdering. Det vil være naturlig å se Difi som den aktør som skal ivareta disse to rollene. Mange har derfor etterlyst et sterkere Difi. Etter min mening burde man etterlyse et mer fokusert og rendyrket digitaliseringsdirektorat, slik jeg har tatt til orde for tidligere.

Rapporten sier da også at «Difi må skaffe seg bedre inngrep med de største statlige sektorinitiativene» (side 46), men også at «Det trengs en sentral aktør med riktig kompetanse, legitimitet og kapasitet for å orkestrere et slikt samarbeid på nasjonalt nivå». (side 5).

Hvorvidt Difi er den rette aktør for dette, er det nå opp til KMD å avgjøre. Etter min oppfatning bør samordningsoppgaven når det gjelder statlige IKT-initiativ som har betydning for kommunesektoren – naturlig nok legges til samordningsdepartementet KMD som også har ansvaret for kommunesektoren da dette har klare politiske føringer, og kan således ikke legges til et fagorgan som et direktorat er.

Et mer fokusert Difi bør være konsentrert om den nasjonale porteføljestyring av felleskomponenter, standarder og arkitekturprinsipper. Som rapporten sier: «Det er etter vår vurdering liten grunn til at kommunesektoren skal sitte med ansvar for komponenter som inngår i en felles-offentlig verdikjede, og som staten også har interesse av at fungerer». (side 44). – Det resonnementet bør gjelde også felleskomponenter som er utviklet av andre statlige etater.

KS har fått overlevert en grundig og god rapport som «løser» samordningsutfordringene i kommunal sektor. Nå er det opp til departementet å matche de utfordringene dette gir for samordning på statlig side, for at «digitaliseringsligningen» skal gå opp.

Til toppen