Hvem skal styre «digitaliseringen» av offentlig sektor? Arild Haraldsen tar til orde for en prinsipiell diskusjon om forholdet melllom IT-direktoratet (Difi) og det overliggende departementet. (Bilde: digi.no)

Hva er Difis rolle – egentlig?

KOMMENTAR: Digitalisering av offentlig sektor er mer krevende enn politikerne er villige til å erkjenne.

For ett år siden lovet den nye regjeringen økt taktskifte i digitaliseringen av offentlig sektor. På eKommune-konferansen forleden kom gladmeldingen: Det var nå etablert tilgang på 500 nettjenester via ID-porten – en dobling på 2 år. I den pressemeldingen som Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KDM) la ut om saken, ble gladnyheten tatt til inntekt for at nå har vi fått et taktskifte i digitaliseringen:

«Dette syner at satsinga på felles offentlege IT-løysingar får fart på den digitale tenesteutviklinga», uttalte statssekretær Paul Chaffey.

Jeg og andre, blant annet IKT Norge, stusset på dette: Sier dette egentlig noe om tempo, utvikling og retning på digitaliseringen av offentlig sektor? Hvor mange bruker disse tjenestene, hvilken verdi har de for brukerne, hvor relevante er disse tjenestene, hvilke gevinster har de hatt i form av reduserte kostnader for etatene og brukerne, et cetera?

Arild Haraldsen har gjennom mange år levert kommentarer og debattinnlegg til digi.no.
Arild Haraldsen har gjennom mange år levert kommentarer og debattinnlegg til digi.no.

En gjennomgang med Difi konstaterte at disse tallene egentlig ikke sier noe annet enn at bruk av ID-porten øker. Det er vel og bra, men samtidig er det mange nettjenester som med fordel kan og blir benyttet uten bruk av ID-porten, rett og slett fordi det ikke er nødvendig.

Så tallet er egentlig irrelevant som målestokk for takten i digitaliseringen i offentlig sektor.

Bankvesenet her i landet ville neppe måle digitaliseringen i sin sektor med hvor utbredt BankID er, og hvor mange banker og tjenester en kan nå på den måten. Digitaliseringen i banksektoren måles på verdien av de nettjenestene bankene har, hvor innovative og brukervennlige de er, hvilke effekter de gir for kundene og bankene, et cetera. BankID – og ID-porten – er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, forutsetning for digitaliseringen. I offentlig sektor, er også ID-porten ikke alltid nødvendig - eller hensiktsmessig - for å nå mange av tjenestene.

Digitaliseringen i kommunesektoren
En skulle kanskje trodd – siden det var en eKommune-konferanse som var rammen for denne «gladmeldingen» - at en heller burde ha fokusert på disse spørsmålene:

  • Hvor langt har kommunene kommet i samordning av sine digitale tjenester?
  • Hvordan går samspillet og samarbeidet mellom kommunal og statlig sektor?
  • Hvor langt – og hvor vellykket – har KommIT som prosjekt vært med hensyn til å bidra til å nå resultater på de to spørsmålene ovenfor?

IKT-Norge har gjennomført en undersøkelse i kommunesektoren, og konkluderer med at det ikke er grunn til å juble – utviklingen av selvbetjente løsninger ligger langt etter hva innbyggerne etterspør og politikerne lover. Undersøkelsen sier ingen ting om hvorfor det er slik, men noen hypoteser kan fremmes:

  • Kommunal sektor er lite innovativ i å utvikle nye IKT- løsninger – løsningen blir den samme som utgangspunktet, nemlig en »digitalisering» av den papirbaserte prosess. Det er det professor Karl Olsen har kalt «Låst i papirets byråkrati». Kommunesektoren har derfor en betydelig utfordring i å være mer innovative.
  • Kommunene er selvstendige; det er ikke lett å få 428 kommuner til å samarbeide. Men ennå viktigere er at kommunal sektor er dominert av noen få IKT-leverandører. Kommunesektoren er derfor mer leverandørdrevet og -styrt enn statlig sektor.

At tilgangen til antallet kommunale nettjenester øker kraftig, er irrelevant for disse problemstillingene. Det er her utfordringene for å få «taktskifte i digitaliseringen» ligger.

Hva er «digitalisering»?
Som jeg skrev i mine 13 teser for digitalisering tidligere, vil mange mene «fullskala automatisert selvbetjening hvor også resultatet av saksbehandlingen er tilgjengelig elektronisk»., er «digitalisering». Altså ikke bare tilgang til skjema. Det er også den definisjonen som IKT Norge legger til grunn når de uttaler seg om digitaliseringen av kommunesektoren.

Kjernepunktet her er at offentlige tjenester ofte har en sammenheng: Søker du om barnehageplass, vil du ofte ha behov for å søke foreldrepermisjon, et cetera. Dette går direkte inn på den sentrale problemstillingen for manglende digitalisering, nemlig at tjenestene utvikles hver for seg uten sammenheng. Denne «silotenkningen» er dominerende i offentlig sektor i dag. Behovet er at tjenestene skal fungere sammen som i en kjede av samhandlende tjenester.

I siste nummer av Stat & Styring fokuseres det på såkalt «tjenestedesign», det vil si at brukeren skal kunne se hvilke relevante tjenester som er aktuelle fra samme eller andre etater når en for eksempel søker om barnehageplass. Altså at en ikke går den tunge veien om «samhandling mellom IKT-systemer», men skaper oversikt over relaterte og kompliserte prosesser med mange etater involvert.

Et sentralt element her er at man tar utgangspunkt i brukerbehovet, og utvikler tjenesten etter det. Betegnende nok heter ett av disse prosjektene «Hvis pasienten fikk bestemme – utredning ved mistanke om brystkreft». Dette blir et helt annet perspektiv enn å ta fatt i digitaliseringen av den nåværende papirbaserte prosessen. Tjenestedesign som innovasjonsmetode skaper derfor spennende nye muligheter for digitaliseringen av offentlig sektor.

Hva er gevinstene ved «digitaliseringen»?
Den nåværende regjering har vært svært tydelige på hva formålet med «digitaliseringen» skal være – forenkle, fornye, forbedre – med andre ord en effektivisering. Effekten av teknologibruken skal være bedre tjenester for innbyggerne og næringslivet og en mer kostnadseffektiv offentlig forvaltning.

Men det går an å problematisere en slik tilnærming siden dette er i offentlig sektor, og ikke en privat bedrift, så må flere hensyn veies mot hverandre:

  • Digitaliseringen skal gi bedre og mer brukervennlige tjenester til innbyggerne og næringslivet. Gevinsten skal derfor komme «kundene» til gode i form av redusert tid til å lete frem skjemaer og søke tjenester. Det er en samfunnsmessig økonomisk effekt som er vanskelig å måle. Viktigere enn som så: siden Regjeringen så sterkt fokuserer på nettopp at det skal komme innbyggerne og næringslivet til gode, vil offentlig sektor ofte legge inn effektkalkyler som viser nettopp det. Da slipper man det andre kravet:
  • At digitaliseringen skal bli en mer «kostnadseffektiv» forvaltning, det vil si at man skal spare årsverk og kroner slik at dette enten brukes til andre ting, eller – helst – på sikt føre til en mindre offentlig sektor i forhold til brutto nasjonalprodukt. Samtidig ligger dilemmaet her i at IKT-systemer i offentlig sektor er designet for å effektivisere interne arbeidsprosesser, ikke yte mer brukervennlige tjenester.
  • En tredje problemstilling er at offentlig sektor har et samfunnsoppdrag som en ikke alltid kan måle effekten av. Et effektivt politi for å takle uforutsette hendelser, er et slikt eksempel. Et annet eksempel er når skatteetaten lager nye IKT-systemer; da vil ofte fokuset være på å redusere økonomisk kriminalitet og å bekjempe svart økonomi. Dette er gevinster som verken kan henføres til innbyggere/næringsliv eller til etatene selv direkte, men er en del av det samfunnsoppdrag offentlig sektor har.

Hva er Difis rolle – egentlig?
Digitaliseringen av offentlig sektor er derfor mer sammensatt og komplisert enn mange – særlig politikerne – tror. En statistikk over hvor mange nettjenester som nåes via ID-porten, gir ikke noe uttrykk for at det har skjedd «et takskifte» i digitaliseringen av det offentlige Norge.

Statsråd Jan Tore Sanner har sagt at det ikke skal lages noen overordnet IKT-plan for det offentlige; det er opp til etatene selv å lage de nødvendige IKT-løsningene for å nå målet om en mer effektiv forvaltning.

Men problemene offentlig sektor står overfor er:

  • Bedre samordning av IKT-løsninger på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.
  • Større grad av innovasjon og «out of the the box»-tenkning i utviklingen av IKT-løsninger.
  • Gevinstrealisering basert på et kompleks samspill mellom gevinster for omverden, etatene selv, og det samfunnsoppdrag offentlig sektor har for proaktivt å løse nye samfunnsmessige utfordringer (eldrebølge, svart økonomi, miljø, et cetera).

Hva skal Difis bidrag til dette være?

I Tildelingsbrevet (pdf) Difi fikk for 2014 står det klart og tydelig at Difi skal ha en «særlig oppmerksomhet – knyttet til samordningsbehov og samlet styring av IKT-virksomheten i offentlig sektor». Det sies også at Difi har en krevende rolle fordi at det har en stor portefølje av aktiviteter og oppgaver som strekker seg fra strategisk rådgivning, forvaltningspolitisk utredning og utvikling og drift av IKT-oppgaver. Oppgaven er nå blitt ennå større og mer komplisert da den også – som følge av etableringen av det nye departementet (KDM) – skal ha «overordnet samordningsansvar både for statlig og kommunal virksomhet».

Men realiteten er at Difis rolle for tiden begrenser seg til å utvikle infrastrukturelle tiltak, kalt felleskomponenter, som etatene oppfordres til å bruke; samordningsansvaret overfor kommunesektoren må skje gjennom – og begrenses av? - det samordningsorgan (KommIT) som Kommunenes Sentralforbund (KS) har etablert og som har nettopp samordning av IKT-tjenester innenfor kommunal sektor som oppgave.

Difi og KommIT har imidlertid samme utfordring:

  • Er oppgaven å pushe standarder og felleskomponenter, eller bidra aktivt til utvikling av samordnede fellestjenester overfor enkel-etater og kommuner, altså direkte konsulent- og rådgivningsarbeid? I begge organene står det klart at de bare skal gi bidrag der de – ut i fra sin kompetanse og rolle – kan utgjøre en forskjell. Med andre ord den enkelte statlige etat er like selvstendig i sin IKT-utvikling som den enkelte kommune.
  • Skal de bidra med teknologiske løsninger, eller innspill for å bedre innovasjonsevnen i etatene og kommunene? Det er allerede i dag blitt et tema om hvorfor Difi skal bidra til innovasjonsarbeidet i kommunesektoren. Dette ble blant annet tatt opp på et møte (pdf) mellom KS og KDM 22. april i år.
  • Hvordan skal Difi (og KommIT) sikre seg at digitaliseringen gir de gevinster som er politisk ønskelig i og med at gevinstproblematikken er komplisert, og at det overordnede målet er en gevinst for helheten, og ikke bare den enkelte etat eller kommune. Hvordan skal helhetsansvaret ivaretas?

Difis oppgaver og rolle blir nå evaluert av et eksternt konsulentfirma (Agenda Kaupang). Mandatet er å vurdere hvor effektivt Difi har utført sine oppgaver ut ifra de rammebetingelser de nå har, og sett i lys av at samordningsansvaret nå også skal omfatte kommunesektoren.

Helt konkret burde mandatet spesifikt ha nevnt:

  • Hvordan skal et forvaltningsorgan som Difi løse sin oppgave som «samordner av IKT-tiltak i offentlig sektor» når etatene og kommunene fremdeles har et selvstendig ansvar for utvikling av IKT-løsninger?
  • Hvilken rolle har KS/KommiT overfor kommunesektoren, og hvilke eventuelle rollekonflikter vil oppstå når Difi får et overordnet samordningsansvar (på teknologi og innovasjon?) i kommunesektoren?

Digitalisering av Offentlig sektor er noe langt mer enn hvor mange tjenester som nåes gjennom ID-porten.

Delta i debatten
Informasjon om debattinnlegg og kronikker i digi.no

Alle innlegg må sendes til redaksjon@digi.no. Husk å legge ved et portrettbilde. Vi forbeholder oss retten til å redigere innsendt materiale.

Til toppen