Digitaliseringen skal ikke bare gi økt effektivitet og bedre tjenester. Det må også føre til en slankere offentlig sektor, skriver Arild Haraldsen. (Foto: Colourbox)

Hva styrer digitaliseringen i offentlig sektor?

Fagforbundet arrangerte sin årlige eForvaltningskonferanse 10 og 11. februar i Oslo.

  • debatt

KOMMENTAR: Det var sentrale temaer som var på agendaen: Hvordan styre utviklingen av en mer effektiv og moderne forvaltning? Hvem styrer? Hvilke valg har vi? Moderne forvaltning må ha et tett forhold til utviklingen i samfunnet for øvrig. Hvem og hva legger premissene for denne utviklingen? Dette var spørsmål som nestleder i Fagforbundet Sissel Skoghaug ville ha svar på gjennom denne konferansen, sa hun i sin innledning.

Perspektivene ble trukket opp, men avklarende svar uteble.

Styringen av forvaltningen

Statssekretær Paul Chaffey pekte i sitt innlegg på at de fleste viktigste utviklingstrekk i samfunnet skjer uavhengig av teknologi. Endret befolkningssammensetning, endret økonomisk virkelighet etter oljealderen; stadig nye oppgaver til stat og kommune i form av ønskede velferdstiltak; økte krav til forvaltningen fra innbyggere og næringsliv, etc. Teknologien er ikke noen driver i denne utviklingen, men et viktig bidrag til løsningen.

Kommunereformen kan være et eksempel. Den blir ikke drevet frem av teknologien, og for så vidt heller ikke av ønsket om færre kommuner i seg selv.  Men fordi en ønsker å «styre» den delen av offentlig sektor som er nærmest i kontakt med innbyggere og næringsliv på en måte som gir en mer effektiv utvikling og utnyttelse av det verdiskapningspotensiale som ligger i distriktene.

Kommunereformen må derfor oppfattes som like mye en samfunnsøkonomisk reform som en reform av offentlig sektor. Selv om Paul Chaffey ikke sa det.

Arild Haraldsen er fast kommentator og spaltist i digi.no.
Arild Haraldsen er fast kommentator og spaltist i digi.no.
Og det er nettopp det usagte som blir svaret på spørsmålene som ble stilt innledningsvis: «Digitaliseringen» skal ikke bare føre til mer effektive rutiner og tjenestetilbud, men også til en «slankere» offentlig sektor med lavere driftskostnader, og - gjennom et samspill med næringslivet – bidra til en mer innovativ offentlig sektor med økt produktivitet.

Tilfeldigvis la Produktivitetskommisjonen frem sin første rapport samme dag, Budskapet er det samme som Paul Chaffey fremholdt innledningsvis: Endringer i norsk økonomi, befolkningssammensetning, etc, må føre til at offentlig sektor må «bruke mindre penger og jobbe smartere» - for å bruke de mer almene termene som Produktivitetskommisjonens leder Jørn Rattsjø har sagt det.

Hvorfor ikke si det som det er: En moderne eForvaltning må bli en slankere offentlig sektor som i større grad bidrar til produktivitet og økonomisk vekst i samfunnet. Styringen av forvaltningen er derfor en viktig premissgiver for produktivitetsveksten både i og utenfor offentlig sektor.

Styringen i forvaltningen

Difi-direktør Ingelin Killengreen hadde fått i oppdrag å besvare spørsmålet om hvordan man styrer IKT-utvikling i forvaltningen – fritt frem eller strengt styrt?

Som hun selv sa «ja, takk, begge deler».  Saken er at det er et usedvanlig vanskelig spørsmål:

Skal det styres strengt av en gruppering lagt til Finansdepartementet eller Statsministerens kontor, slik det er i enkelte andre land, eller styres det best ved at Difi lager rammebetingelsene i form av standarder, felleskomponenter, etc. Eller begge deler, eller litt av hvert?

Ingen har foreløpig kommet opp med et Columbi-egg her – noe som besvarer dette spørsmålet optimalt. Men situasjonen er at det i dag hverken finnes noen sterk overordnet styring, eller noen god samordning. Ingen har styringen av «digitaliseringen» i offentlig sektor i sin hule hånd – for å si det sånn.

Som Terje Storvik skriver i et innlegg i Computerworld: Det er regjeringens manglende evne til selv å rydde opp i det organisatoriske uføret som skaper forsinkelser i omstillingen av offentlig sektor og den nødvendige «digitalisering». Det er derfor regjeringen selv som er den største tidstyven i styringen i offentlig sektor.

Visjoner for en moderne eForvaltning

Mange av visjonenene for en bedre eForvaltning kommer fra EU; den siste er Digital Agenda.

Det er mye fornuftig å hente her som mål også for norsk eForvaltning. Men professor Dag Wiese Schartum ved Institutt for forvaltningsinformatikk, stilte spørsmålet om hvor mye en egentlig hadde reflektert over disse visjonene som nå er nedfelt i de ulike IKT-planene for offentlig sektor. Hvor gjennomtenkt er de?

Et eksempel er at eForvaltningen skal bygge på «selvbetjening», dvs. at innbyggerne selv skal kunne utføre offentlige tjenester, på samme måte som vi i flere år har hatt selvbetjening på banktjenester..  Nå er det et lite paradoks at «selvbetjening» bare er en av flere forretningsmodeller i det offentlige. De mest vellykkede elektroniske forretningsmodellene bygger nettopp ikke på selvbetjening, som elektronisk skattekort og forhåndsutfylt selvangivelse. Men dersom en legger «selvbetjening» til grunn, har en da tenkt igjennom at innbyggerne da må ta stilling til kanskje til dels kompliserte juridiske problemstillinger som kan få konsekvenser for arten og størrelsen på den ytelse en har krav på?

Det samme kan gjelde prinsippet om «gjenbruk av data», dvs. at innbyggerne ikke legger inn data som det offentlige selv har. Dag mente dette kunne føre til mer standardisering av opplysninger som igjen kan føre til skjevheter i behandlingen. «Samboer»-begrepet har i dag forskjellig betydning avhengig av hvilken tjeneste/ytelse som er relevant i den aktuelle søknad; det er f.eks. ulike definisjoner av begrepet avhengig av om en forholder seg til Skatt eller Nav.  Standardisering av begrepene kan føre til skjevhet i behandlingen i forhold til dagens situasjon. 

Det kan synes som Dag er noe for forsiktig i sin tilnærming til «digitaliseringen» av offentlig sektor.  Men hans poeng er gyldig nok – har man tenkt igjennom alle implikasjonene av en automatisering?

IKT-skandalene i offentlig sektor

Avdelingsdirektør i Difi Tone Bringedal pekte i sitt innlegg bl.a på at «IKT-skandaler» også forekommer i privat sektor. Det er et faktum, men det høres nesten ut som et argument, nemlig at dette er en del av «hverdagen» og at offentlig sektor ikke er verre enn privat sektor på dette området.

Forskjellene er imidlertid store: I offentlig sektor er det skattebetalerne som betaler for dårlig utnyttelse av pengene; i privat sektor er det aksjonærene og markedet som betaler – og vi som kunder har alternativer dersom uvettig bruk av penger lempes over på prisene. Begge er avhengig av et positivt omdømme; for staten er dette ennå viktigere enn i privat sektor fordi store samfunnsinteresser står på spill – staten kan ikke undergrave sin egen legitimitet. Men kanskje det viktigste er dette: Når et IKT-system er besluttet vedtatt igangsett i offentlig sektor, er det normalt ingen vei tilbake, uansett budsjettoverskridelser. Dette vet IKT-leverandørene som dermed i realiteten har et «sugerør inn i statskassen».

Samtidig står dette – brukt som argument – i kontrast til det Ingelin Killengreen fremhevet – og som sant er: Gevinstberegningene er formidable når prosjektet settes i gang, og blir mindre og mindre etter hvert som prosjektet skrider frem, for til sist å vise seg å bli null ved prosjektets avslutning. Hun satte dette selvfølgelig på spissen – men der står som regel argumentet stødigst.

Store kostnader og budsjettoverskridelser av IKT-prosjekter i offentlig sektor rammer også alle, og kan ikke avfeies med at det samme skjer også i privat sektor.

Som en kuriositet pekte professor Lars Groth, Institutt for informatikk på forskjellen mellom manuell oppgaveløsning og automatisert/digitalisert oppgaveløsning. En manuell oppgaveløsning er åpenbart langt mindre effektiv, men den har som fordel at fleksibiliteten er stor og omstillingskostnadene små. «Digitalisering» medfører en langt mer effektiv oppgaveløsning, men også mindre fleksible og med større omstillingskostnader.

Det generelle poenget her er: Når en skal planlegge «digitalisering» - utvikle IKT-systemer – må disse være bygget slik at en reduserer ulempene som ligger i mindre fleksibilitet og større omstillingskostnader ved endring. En måte å gjøre dette på er modularitet, bruk av «byggeklosser» og standarder, etc. Mao Gjøre IKT-prosjektene mer styrbare og fleksible for endring.

«Sektorisering» av utdanning

En har pekt på at offentlig sektor er for «sektorisert». Men det er et spørsmål om ikke også rekrutteringen til offentlig sektor er for «sektorisert».

Lars pekte på at Forsvaret nå skulle foreta en omstilling, og søkte medarbeider som kunne bidra til dette. Kvalifikasjonskrav: økonom eller jurist. Men omstilling dreier seg vel om kjennskap til organisasjonsutvikling og IKT? Stillingsannonsen sa ingenting om slike kvalifikasjoner.

Tverrfaglighet i utdanning og gjennomføring av «digitalisering» er derfor minst like viktig som tverrsektorielt samarbeid.

Arild Haraldsen

(Fagforbundet har valgt ikke å legge presentasjonene fra konferansen ut på sin hjemmeside. Det har derfor ikke vært mulighet å lenke presentasjonene inn i denne teksten, slik at leserne selv kunne studere den enkeltes innlegg).

Til toppen