(Bilde: Colourbox)

KOMMENTAR: Digitaliseringen av offentlig sektor

Verdensmesterskapet i digitalisering: Norge slått av Malta

Meningsløs bruk av statistikk, mener Arild Haraldsen.

Capgemini har nylig lagt frem sin rapport eGovernment Benchmark 2016 om den digitale tilstand i offentlig sektor i Europa. Dagbladet har lest den og konkludert med at «Norge er slått av Malta». Det har Dagbladet statistisk grunnlag i Capgemini-rapporten for å hevde. Samtidig er det meningsløs bruk av statistikk.

Det har i løpet av kort tid nå blitt lansert flere konsulentrapporter om tilstanden i «digitaliseringen» i offentlig sektor i Norge og andre land. Rapportene fra Rambøll Management IT i praksis 2016 og Capgeminis rapport, er blant de fremste. Begge blir publisert årlig, har stor oppmerksomhet, og er gjenstand for hyppige kommentarer fra politikere og andre.

Samtidig har Difi nå gjort en kjempejobb med å samle, systematisere, og tilgjengeliggjøre statistikk i en svært brukervennlig nettløsning som går mer i dybden på statistikk om digitaliseringen i offentlig sektor her hjemme. I tillegg til har de også på enkelte områder gått bak tallene i form av en meget leseverdig rapport  om årsaker til «byråkrativeksten».

Difi bruker derfor også statistikken  til å finne årsaksforklaringer på hvorfor tingene er som de er. Det totale bildet er fremdeles at digitaliseringen går for sakte, og byråkratiet vokser for fort. Difis statistikkgrunnlag gir nå et helt annet, mer detaljert og nyansert, kunnskapsgrunnlag for politikkutforming på området.

Difis statsitikk og de rapporter de utarbeider på det grunnlag, er derfor blitt en mye viktigere kilde til faktabasert debatt, enn de omfattende konsulentrapportene.

Det betyr ikke at disse konsulentrapportene er uten verdi. De supplerer og gir annen type informasjon enn Difi, og har derfor en verdi i seg selv. Men Difis statistikkgrunnlag bør nok heretter får større oppmerksomhet enn de andre rapportene rett og slett fordi de er mer relevante.

For å underbygge dette er det viktig å se på tre begrensninger som ligger i statistikk generelt sett:

1. Statistikk må fortolkes

I Difis statistikk kan vi lese at omsetningen over eHandelsplattformen økte fra 6 til 8 milliarder fra 2013 til 2014; en økning på 30 %. Det skulle bety at utviklingen nå skyter fart, og at eHandelsplattformen er en digital suksess.

Men samtidig kan vi lese at den totale omsetning av innkjøp til offentlig sektor økte med 23 milliarder i samme periode. Det er derfor relativt sett en en mindre andel av offentlige innkjøp som går over eHandelsplattformen. I dag utgjør eHandelsplattformen ca 2,5 % av den totale omsetning. Da den ble etablert i 2002 mente en at det bare første året ville ha over 3 % av omsetningen, og sterkt stigende etter det. Statistikken viser vel at eHandelsplattformen som digitaliseringstiltak ikke har vært vellykket, og ikke det motsatte.

På samme måte kan vi lese av rapporten om veksten i byråkrati at dette i hovedsak har skjedd i ytre etat, og særlig i politiet. Det er naturlig siden Regjeringen har lagt vekt på å få ansatt mer politi.

Samtidig ser vi av statistikken at Politiet og justissektoren er den overlegent største bruker av IKT. En kan spørre om det ikke er en sammenheng her: Vil ikke kriminalitetsbekjempelse og nasjonale sikkerhetstiltak, bli bedre løst ved IKT og ikke personell-investeringer? Får Politiet det ut av sine IKT-investeringer som de bør? Er balansen mellom byråkrativekst og IKT-investeringer riktig?

Statistikk alene gir ikke svaret; det må fortolkes og settes i sammenheng

Poenget her er at statistikk alene ikke gir svaret; det må fortolkes og settes i sammenheng. Statistikkgrunnaget som Difi nå har gir et langt større grunnlag for en meningsfylt debatt om dette enn konsulentrapportene.

2. Statistikken er tilbakeskuende; teknologien er fremtidsrettet

Det er vanskelig å måle «digitaliseringen»; begrepet må operasjonaliseres. Internasjonale undersøkelser tar som regel utgangspunkt i om en har hjemmesider, hvor brukervennlige de er, hvor mange av de offentlige skjemaene som er digitalisert, i hvilken grad tjenestene tilbys på ulike plattfomer, og så videre.

Det er et spørsmål om hvor formålsrettet og relevant dette er for Norge som har en digital moden offentlig sektor, og hvor vi alle har tilgang til Internett, smarttelefoner og er storforbrukere av sosiale media. Dette er nok viktigere for land som ikke har kommet så langt – som for eksempel Malta. De parametrene som er nevnt ovenfor, blir dermed ikke så relevante for å beskrive hvor Norge har kommet med «digitaliseringen».

Vi burde være lenger fremme og mer proaktive til å ta i bruk ny teknologi for å effektivisere offentlige prosesser enn andre land.

Eksempler på anvendelse av «ny» teknologi er maskinlæring, Big Data, prediktive analyser, RFID, sensorer og droner. Under Digitaliseringskonferansen til Difi før ferien fikk for eksempel Tøyen Biblo prisen for mest innovative og effektive bruk av teknologi (RFID og droner).

Slik teknologi vil kunne løse vesentlige «digitaliseringstiltak» innen politi, veivesen, helse og miljøtiltak. Ikke minst er kanskje den største utfordringen den skatte- og trygdesvindel som en  har i dag. Det er et faktum at 8 – 9 milliarder kroner hvert år enten feilutbetales eller direkte svindles i form av trygdemisbruk. Big Data, prediktive analyser, maskinlæring (kognitiv teknologi) vil bidra til å løse slike problemer. Det er derfor store samfunnsøkonomiske gevinster ved å satse på slik teknologi.

Det ble i desember i fjor lagt frem en utmerket rapport av konsulentfirmaet Vivento i samarbeid med Agenda Kaupang, som kartla behovet for å bruke Big Data i offentlig sektor. Rapporten konkluderer med at «Hovedinntrykket for Norges vedkommende er imidlertid at de fleste offentlige virksomheter har kommet kort i utforsking og bruk av stordata. Majoriteten av offentlige virksomheter følger med på utviklingen uten at de har konkrete satsinger på området».

Forutsetningen for å få dette til er ikke bare økt kompetanse om teknologiens muligheter hos beslutningstagere, men også tilgang til offentlige data, vurderinger i forhold til personvern, og så videre.

Poenget er: Det er denne type rapporter som går bak statistikken (vi ligger etter andre land i bruk av Big Data), men som også forklarer hvorfor, som gir grunnlag for politikkutforming.

Dette er ikke statistikk i seg selv som er viktig; det er å anvende statistikken til å gå dypere inn i problemstillingen og diskutere dette ut i fra nasjonale forhold som grunnlag for poltikkutforming, som er det viktigste.

Dette fører til det tredje poenget:

3. Ingen land er like; det er ulike forutsetninger og behov for «digitalisering»

Her kommer poenget med Dagbladets oppslag om at «Malta slår Norge». Ja, du kan i Capgemini-rapporten enkelte steder finne at Malta scorer høyere enn Norge på noen parametre. Det skyldes at Malta er en såkalt «builder» – for å bruke rapportens terminologi – mens Norge er «mature». Det betyr at Norge har kommet langt i «digitaliseringen», mens Malta nå har begynt, og har dermed mye å gå på. Men hovedkonklusjonen i rapporten er at Norge har høyere digitaliseringsvekst enn gjennomsnitt av de 28 land  som undersøkelsen omfatter, mens Malta ligger vesenlig lavere enn gjennomsnittet. Det er altså selektiv bruk av statsitisikk som ligger bak Dagbladets oppslag, og som er et eksempel  som vil føre debatten om digitaliseringen av offentlig sektor på avveie.

Men Dagbladet blir sikkert ikke alene. Snart vil politikerne finne statistisk belegg for at vi er best, at vi er verdensmestre. En overser dermed det som er hovedkonklusjonen i rapporten når det gjelder Norge, nemlig at «Årets eGovernment Benchmark viser at selv om Norge er blant de ledende landene i Europa, holder vi på å bli fraløpt på en rekke områder. Det er også klare utfordringsområder som går igjen i rapporten år etter år, uten at det offentlige ser ut til å ta inn over seg dette».

Det er vanskelig å sammenligne utviklingen i de enkelte land fordi forutsetningene er så forskjellige

Poenget er: Det er vanskelig å sammenligne utviklingen i de enkelte land fordi forutsetningene er så forskjellige. Det er derfor viktigere å se på det som er det unike i norsk sammenheng:

  • Det er særlig på ett område Norge henger etter, og det er på kommunesektoren, slik også Rambøll-rapporten sier. Det igjen bygger på den forvaltningsmessige struktur og styring en har her i landet som er forskjellig fra andre land, også Danmark som vi ellers sammenligner oss med.
  • Norsk økonomi er i ferd med å endres: Statens inntekter faller, produktivitetsveksten avtar, mens statens utgifter øker. Det er en makroøkonomisk  situasjon som ingen andre land har i samme grad. Det blir derfor feil å sammenligne seg med andre land i en slik situasjon. 
  • Vi er ikke «mature» (modne) som nasjon når det gjelder digitalisering i offentlig sektor, som Capgemini-rapporten sier;  modenheten har ført til at vi har blitt sedate i bruk av teknologi til å løse viktige samfunnsøkonomiske spørsmål. Som statsminister Erna Solberg sa nå rett før statsbudsjettet blir lagt frem: «Vi står foran 10 magre år», og pekte på digitalisering som et vesentlig tiltak for å komme gjennom de årene. 

Det blir derfor helt galt både å si at vi er slått av Malta, og at vi er best i Europa. En kan finne statistisk belegg for begge standpunktene i alle typer rapporter. Men for å forstå og å gjøre noe med dette, er Difis nye statistikk-opplegg langt mere relevant enn internasjonale, sammenlignende undersøkelser.

Men Difis opplegg har en svakhet – som skyldes politikerne: Regjeringens effektiviseringsprosjekt om at statens driftsutgifter skal reduseres med 0,6 % hvert år som følge av «digitaliseringen», har ikke funnet sin vei inn i noen statistikk.

Antageligvis fordi en slik effekt ikke eksisterer.

Arild Haraldsen har bidratt til digi.no med debatt, kommentarer og bokanmeldelser i mange år. Haraldsen var tidligere adm dir i NorStella, og i den anledning ansvarlig for Samhandlingsarenaenen i forskningsprosjektet Semicolon. Nå selvstendig konsulent med oppdrag innen strategisk bruk av IKT, foredrag og debattleder. Haraldsen har skrevet en rekke fagbøker innen sitt område.

Kommentarer (10)

Kommentarer (10)
Til toppen