Leserinnlegg: Om kostnadsorientering av telekomtjenester

I advokatfullmektig Nicolai Sunes kommentar i digitoday.no om juridiske problemstillinger knyttet til pålegget om kostnadsorientering av priser på telekomtjenester, kommer han blant annet inn på at formålet med den sektorspesifikke telereguleringen å lede til virksom konkurranse og derved effektiv ressursbruk. Hans henvisninger til økonomisk teori fortjener en utfyllende kommentar, mener førsteamanuensis Kenneth Fjell ved NHH/SNF.

Kravet om kostnadsorientering gjelder kun teleaktører med sterk markedsstilling (såkalt SMP). Sune refererer at en markedsandel på 25 prosent eller mer regnes som kvalifiserende.

Allerede på dette punktet blir det imidlertid problematisk å anvende regelen. Det foreligger ikke noen enighet i økonomisk teori om hva som skal utgjøre det relevante markedet (all telefoni, all mobiltelefoni, mobiltelefoni i bedriftsmarkedet, etc.), eller hvordan dette skal måles (i omsetning, trafikkvolum i bits, trafikk i ringeminutter, etc.). Videre kommer den geografiske dimensjonen inn. Teletjenester er i utgangspunktet begrenset til nettets geografiske utstrekning og man kan gjerne ha situasjoner hvor en aktør har en høy markedsandel i en del av landet, men blir relativt liten i landssammenheng. Leverandører av kabel-TV, som nå går inn i telemarkedet, er et eksempel på dette.

Et tilsynelatende greit kriterium som markedsandel kan altså medføre betydelig uklarhet når det skal omsettes i praksis.

Videre kan regelen gi incitamenter til strategisk tilpasning fra aktører som er "på grensen" til de 25 prosent. Disse står i fare for å måtte gi konkurrentene sine åpen tilgang eget nett dersom de av myndighetene ansees å ha en sterk markedsstilling. For den enkelte aktør blir dette en avveining av høyere markedsandel med pålegg om kostnadsorientering, eller lavere markedsandel med fri prissetting. Her kan det tenkes at det mest lønnsomme er å unngå regulering, for eksempel ved å ta høyere priser for derved å hindre vekst i markedsandeler (merk at kostnader ved pålagt regulering omfatter rapportering/bevisførsel for kostnadsorientering, usikkerhet knyttet til myndighetenes anvendelse av regelverket samt kostnader forbundet ved eventuelt tap av fleksibilitet i prising).

Ironisk nok kan således reguleringen bidra til å motvirke utviklingen mot konkurranse og effektiv ressursbruk. Etter hvert som man får større konkurrenter, kan dette bli en relevant problemstilling.

Et annet og kanskje viktigere problem ligger i selve orienteringen (fordelingen) av kostnader når man har, som Sune påpeker, høye investeringskostnader. Disse kostnadene er faste, engangskostnader som ikke vil variere med den påfølgende bruken av nettet. De bruksavhengige kostnadene er til sammenligning meget lave.

En samfunnsoptimal tilnærming tilsier at man skal betale den kostnaden egen bruk påfører nettet (bruksavhengige kostnader). Dersom aktøren kun får dekket de bruksavhengige kostnadene, så vil fremdeles de faste kostnadene fortsatt være udekket og aktøren går med tap. For å sikre at aktøren får dekket sine kostnader, må følgelig også de faste kostnadene fordeles.

Hvordan man skal fordele de faste kostnadene kan fort bli et spørsmål om religiøs overbevisning heller enn vitenskap. Dagens prisutvikling går i retning av kostnadsstrukturen, det vil si høyere abonnementsavgifter og lavere minuttpriser (det Sune benevner kostnadsstrukturorientering). Abonnementsavgiften kan således fange opp den faste delen av kostnadene, mens minuttprisen fanger opp den bruksavhengige delen.

Fordelingen av disse kostnadene er muligens uproblematisk med hensyn til selve aksessen (det vil si det siste kobberparet fram til brukeren), men når det gjelder det bakenforliggende nettet (transportnettet), blir det straks vanskeligere. Den delen av nettet har aspekter av å være et fellesgode hvis kostnader beskatningslitteraturen anbefaler å dekke inn i henhold til betalingsevne. Overført til telenettet vil dette si at abonnementsavgiften bør være høyest for dem med høyest betalingsvilje (f eks bedriftsmarkedet) og omvendt. Dette har imidlertid ingenting med kostnadsorientering å gjøre, men er snarere et spørsmål om hvordan man dekker inn kostnadene på en slik måte at man inkluderer flest mulig brukere og dermed får størst mulig samfunnsnytte ut av nettet.

Et forsøk på vitenskapelig kostnadsorientering kan føre galt av sted.

Bredbåndsutbygging aktualiserer nok et aspekt ved kostnadsorientering, nemlig den geografiske variasjonen i utbyggingskostnader. Utbygging i områder med spredt bosetting vil medføre høyere kostnader per bruker inn i tettbygd strøk. En "korrekt" kostnadsorientering skulle således tilsi at man hadde høyere priser i spredt bygde strøk. Hvorvidt det er politisk åpenhet for dette er imidlertid et åpent spørsmål. Hvis det på politisk hold skulle være ønskelig med en uniform pris på landsbasis, vil det innebære en kostnadsorientering i retning av et geografisk gjennomsnitt.

Konsekvensen ville være at abonnenter i tettbygd strøk betalte mer enn kostnaden for tilknytning mens det omvendte ville være tilfelle for spredt bygde strøk. I praksis ville dette bety en kryssubsidiering av spredt bygde strøk ved hjelp av overskudd fra tettbygd strøk. Med dagens konkurransesituasjon, er det sannsynlig at et slikt overskudd i tettbygd strøk ville bli konkurrert bort, med den konsekvens at man ville manglet inndekningsmuligheter for de relativt høye utbyggingskostnadene i spredt bygde strøk.

Myndighetene ville således måtte bli en betydelig aktiv etterspørrer for å oppnå sitt ønske om utbygging også i disse områdene.

Et annet viktig moment knyttet til utbygging er at risiko også er som en kostnad å betrakte. Utbyggere av bredbånd påtar seg en risiko i forkant som gjerne ikke fremkommer like tydelig i ettertid når de faktiske markedsforhold blir kjent.

For at kostnadsorientering ikke skal fjerne incitamentet til utbygging er det viktig å ta hensyn til en slik risiko kostnad når man i ettertid kostnadsorienterer prisen for tilgang for "virtuelle operatører." I tillegg kan det nevnes at usikkerhet knyttet til framtidig praktisering av kostnadsorientering også vil medføre økt total risiko for utbygger i forkant og derved redusere sannsynligheten for utbygging. Sune kommer implisitt inn på dette når han refererer EU-kommisjonens vektlegging av "legal certainty."

Avslutningsvis er det et velkjent problem innen at økonomisk teori at kostnadsorientering gir mangel på incitament til effektiv drift. Dersom en aktør har de facto monopol og er pålagt å ta priser som akkurat dekker kostnadene, vil ikke aktøren ha noe incitament til å anstrenge seg for å redusere kostnadene.

Alternativet som høster mest støtte er maksimalprisregulering. Dette sikrer kunder (konkurrenter eller sluttbrukere) mot monopolprising eller utestegning fra nettet gjennom uforholdsmessig høye priser. Selv om kostnadsorientering kan virke appellerende, er det altså flere økonomiske og samfunnsmessige tankekors knyttet til en slik regel.

Til toppen