KOMMENTAR: Offentlig sektor trenger sårt en radikal fornyelse. 22. juli-kommisjonens rapport peker på noen – men ikke alle – problemene.
Gjennomgangstonen i rapporten er manglende samhandling, dårlige IKT-systemer, mangelfull utnyttelse av IKT – og ikke minst – manglende styring, kultur og holdninger for effektiv ledelse.
Dette er blitt avdekket innenfor politiet basert på en ekstrem krisesituasjon. Men det Gjørv-rapporten peker på gjelder mer allment for hele offentlig sektor – også helsesektoren og andre områder.
Når det gjelder umiddelbare tiltak for politiet bør en kanskje se på hva USA gjorde etter 9/11. Da ble det raskt utviklet et system for effektiv samhandling kalt NIEM (National Information Exchange Model). Denne bør justisdepartementet umiddelbart se nærmere på.
Men la oss se Gjørv-kommisjonens rapport i et bredere lys:
- Vi har her i landet en stor og stadig voksende (mange vil si ineffektiv) offentlig forvaltning. Manglende samhandling, svak kundeorientering og innadrettet holdning er utbredt.
- Samtidig har vi et befolkningsproblem i den betydning at vi får stadig flere eldre og færre i produktivt arbeid. Det innebærer at flere skal ha offentlige tjenester i årene fremover. Da må tjenestene leveres mer effektivt enn i dag.
- Vi har en kraftig strukturendring i befolkningsmønstret ved økt vekst, særlig i Østlands-området. Det krever en kraftig utbygging av infrastruktur, transporttjenester og bolig- og næringsbygg. Alt dette krever mer effektive offentlige tjenester.
- I tillegg er vi altså også en del av «den globale verden» hvor terroranslag innenfra eller utenfra er noe vi må kunne ta høyde for kan skje igjen. Det krever effektivt samarbeid mellom forsvaret og politiet, og mellom politidistrikter. Dette har vært en svakhet i alle år.
Behovet er der altså. Men er viljen og ikke minst evnen der?
En kan stille spørsmål ved om offentlig sektor er «sulten» nok til å tenke nytt. Oppfatningen om oss som et «utenfor»-land som går fri for økonomisk krise, slik nesten hele resten av Europa nå gjennomgår, er nok utbredt – også innenfor det politiske miljø. Men Gjørv-rapporten gir en slik «burning platform» – en felles erkjennelse av at noe må gjøres. Men det gjelder noe langt mer enn hvordan politiet skal håndtere en krisesituasjon.
Utfordringene: Struktur, styring og holdninger
Offentlig sektor har noen karakteristika som er utfordrende for å få til fornyelse:
- Offentlig sektor er kjennetegnet ved regelstyring, likebehandling (av kunder) og autonomi (sektor-prinsippet).
- De ulike etatene er ofte organisert som «check and balance», det vil si at de skal representere korrektiver til hverandre ut ifra ulike mål. Regelverk for innvandring kan for eksempel komme i konflikt med regelverk for trygdeytelser, begrepsbruken er forskjellig, et cetera.
- Offentlig sektor er fragmentert. Tydeligst ser vi det i kommunal sektor, som står for de fleste tjenestetilbud til innbyggerne. Vi har 429 selvstendige kommune av vidt forskjellig størrelse og karakter. Samhandlingen med statlige etater fungerer dårlig. Kommunal- og Regiondepartementet har vist liten vilje til å påta seg en pådriverfunksjon overfor kommunene.
- Også statlig sektor er fragmentert i sin struktur. På grunn av strukturen, men også manglende IKT-kompetanse i departementene, er staten avhengig av initiativ fra etatene selv og at «koordinering» skjer gjennom «samarbeidende råd» av etatsledere. Dette er lite forpliktende.
- Statsministerens kontor (SMK) er ikke noe samordningsdepartement på strategisk og operativt nivå. Samordningsminister Karl Eirik Schjøtt-Pedersens oppgave er kun å samordne politiske standpunkter mellom de tre regjeringspartiene. Det er når han forsøker å gripe inn operativt, slik han forsøkte i forbindelse med stengingen av Grubbegaten, at ansvarspulverisering mellom etater og departementer oppstår.
- Forståelse for IKT som innovasjonselement er lite til stede i departementenes øverste ledelse. Tidligere departementsråd i FAD, Kari Moe Røysland – som nå er blitt kjent som den som ikke orienterte statsråd Rigmor Aasrud om sikkerhetsarbeidet i departementet – er også kjent for å ha vært en flaskehals i bruken av IKT for fornyelse av offentlig sektor. Holdningen var at IKT var noe en kjøpte i butikken, og ikke hadde noe å gjøre med endring av arbeidsoppgaver, prosedyrer, samhandling, et cetera.
- Man har i mange år forsket på grunner til manglende samhandling mellom offentlige etater. Hovedgrunnene synes å være regelverk, kultur og manglende tillit mellom etatene, men også mangel på helhetlig grep fra «overordnet» nivå, altså regjering/departement.
- Fellesskapstenkningen – på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer – er ofte rett og slett ikke til stede. Dette gjelder spesielt innenfor politietaten, men også helsesektoren. Helsesektoren er god på krisehåndtering, men ikke daglig omsorgstjeneste som forutsetter samhandling mellom flere etater. Det mislykkede prosjektet «Klinisk arbeidsflate» viser det.
- En studie ved BI sier dette mer direkte: Offentlig forvaltning har liten kompetanse om IKT og hvilken verdi den kan skape. Kunnskapen baseres på en kombinasjon av forbrukernyheter om teknologi og faren for budsjettsprekk ved investering i teknologi. Dette kaller de «Den offentlige utydelighet», mangelen på innsikt og sprikende signaler utad om verdien av IKT.
- Det er også blitt fremhevet at offentlig sektor har lite profesjonelle anbudsprosesser og gjennomføring av IKT-løsninger. Politidirektoratets (egentlig politidirektør Ingelin Killengreen personlig i strid med faglige råd) valg av «billigste» løsning står i ettertid som et skrekkens eksempel. Men det finnes også gode eksempler på det motsatte, som Statens pensjonskasses SPK-modell: Smidig utvikling og målpris i kontraktene mot et bevegelig mål. Det må finnes kultur og arenaer for deling av slike erfaringer.
Innovasjon betyr å innføre noe som er nytt, nyttig og som kan nyttiggjøres. De beste innovasjonene henter inspirasjon fra helt andre områder enn ens eget. Da oppstår nytenkning. Det beste eksemplet på innovasjon er nye forretningsmodeller for levering av offentlige tjenester. Den teknologiske utviklingen gir mange nye muligheter for å utvikle, produsere og distribuer offentlige tjenester på nye måter som gir større verdi til «kundene» med lavere kostnader.
Men har offentlig sektor gode nok forutsetninger til denne formen for nytenkning? Det forutsetter følgende:
- Strategisk forståelse: Etatens evne til å forstå hvilket bidrag en gir til sitt «marked» og hvilken evne etaten selv har til å bidra til slik verdi. Det kan synes som «den strategiske forståelse» hos offentlig sektor stopper ved etatsgrensene.
- Kundeforståelse: Den empatiske evne til å sette seg inn i støttemottagere og andres behov og hvor dette behovet er i stadig utvikling. Kundeforståelse i offentlig sektor kan på mange måter tvert om sees på som forsøk på å forklare «kundene» regelverket i stedet for å forstå kundens situasjon.
- IKT-kompetanse: Det vil si hvordan IKT kan forbedre både produksjon, kvaliteten og distribusjonen av offentlige tjenester og produkter – og ikke minst – hvordan IKT kan skape nye tjenester og produkter. Det er i offentlig sektor generelt sett manglende IKT-kompetanse i betydningen nyskapning. Ett eksempel kan være hvor lite utbredt «sosiale medier» er til å formidle offentlige tjenester.
- Kapabilitet: Det vil si menneskelige ressurser. Dette går ikke på den enkeltes kompetanse og kapabiltet, men evnen til samhandling med andre for å finne nye løsninger.
- Innovativ ledelse: Fokus på nytenkning fremfor regeladministrasjon. Jeg har selv i et kapitel i boken «Gevinstrealisering av IKT i offentlig sektor» pekt på at utvikling av applikasjoner (basert på fri programvare) og anvendt i èn kommune, ikke blir akseptert i en annen kommune. Det til tross for at behovet er identisk og løsningen er gratis (kostnadene er tatt av den kommunen som opprinnelig laget systemet).
Anvendt på offentlig sektor er denne inndelingen av betydning:
- Innenfor den tilsynelatende rigide strukturen som offentlig sektor er, finnes det alltid et handlingsrom, spesielt innenfor organisering, prosedyrer, prosesser. Selv om offentlig sektor er styrt av visse rettsprinsipper i behandlingen av saker er det i og for seg likegyldig hvordan en kommer frem til et resultat, altså hvordan en organiserer rutinene. Det er altså rom for initiativ og tiltak – hvis kulturen tillater det.
- Endringer i så henseende er ofte avhengig av den ansattes holdning, erfaring, utdanning og kompetanse. De fleste innovasjonstiltak er derfor svært ofte basert på initiativ fra den enkelte og har sammenheng med ens bakgrunn. Men det forutsetter en ledelseskultur som kan fremelske og utnytte denne muligheten, har stor handlingsvilje og gjennomføringskraft, og evner å se helheter og sammenhenger i det etaten gjør i samspillet med andre.
Samarbeid med – og erfaring fra – privat sektor
Offentlig sektor har lite å lære av privat næringsliv fordi en opererer under helt ulike rammebetingelser – er et utsagn som ofte høres. I en lærebok som brukes innenfor «eGovernment» i Masterstudiet ved NTNU sies det rett ut at «Government is not a business. Forcing government managers into private sector thinking usually causes more problems than it solves»(!)
Dette er åpenbart galt og springer ut av holdningen om at det er regelverket og etatens egen «performance» på bakgrunn av regelverket som er målekriteriet. Ikke hvorvidt man oppfyller «kundens» behov.
I en artikkel i Harvard Business Review fra 2010 tar professor Rosabeth Moss Kanter fra Business Administration ved Harvard Business School til orde for et paradigmeskifte i tenkningen omkring samarbeid privat og offentlig sektor. Hun viser også hvordan dette har gitt gode resultater i sosialsektoren i USA.
Hun setter opp følgende kriterier for å lykkes med et slikt samarbeid:
- En klar forretningsmessig agenda for et slikt samarbeid.
- Sterke medaktører med klart engasjement til endring.
- Begge parter må investere.
- Forankring i de miljøene.
- Nettverksbygging i begge miljøer.
- En forpliktelse til å nyttiggjøre og kommunisere resultatene.
I en nylig utkommet forskningsrapport (NIFU-rapport 24/2012) pekes det også på at private aktører kan ha betydelig bidrag til innovasjon i offentlig sektor, dersom rollene og forpliktelsene mellom partene blir klarere.
Hvis ikke må ledelsen i FAD fornyes. Da tenker jeg på både statsråd og departementsråd. Hva må skje videre?
Nå må justisminister Grete Faremo rydde opp i eget område. Det er en stor og krevende oppgave. Men i forhold til Regjeringens digitaliseringsprogram – hverdagsfornyelsen hvis en kan bruke et slikt uttrykk – må det også skje gjennomgripende endringer.
Først og fremst må den rollen som FAD har som «samordningsdepartement» på fornyelsessiden, kritisk gjennomgås. Det er et spørsmål om ikke dette bør legges til et politisk tyngre departementet, for eksempel Finansdepartementet, for å sikre helhet og kraftfull gjennomføring. Hvis ikke må ledelsen i FAD fornyes. Da tenker jeg på både statsråd og departementsråd.
Det er ikke bare politiet som har svekket tillit. Sentrale ledere som har sviktet i anskaffelse, anvendelse og utnyttelse av sentrale IKT-tiltak kan ikke lenger stå for den fornyelse som offentlig sektor trenger.
Arild Haraldsen
arild.haraldsen@gmail.com
Les også:
- [24.09.2012] «Hemmelige» kabler i regjeringskvartalet?
- [13.08.2012] 22. juli-kommisjonen slakter IKT-situasjonen
- [23.04.2012] – Regjeringen må ta strategiske grep
