Metadata er nøkkelen til elektronisk samhandling

For Regjeringen er elektronisk samhandling like vanskelig som fredsarbeid. Det behøver ikke være slik.

Det er Næringsdepartementet, ikke Fornyingsdepartementet, som sitter med nøkkelen til elektronisk samhandling. Den nøkkelen heter metadataprosjekt.

Elektronisk samhandling i offentlig sektor er alle for. Det finnes gode rasjonelle begrunnelser for det: Det bidrar til å effektivisere offentlig sektor, det gir grunnlag for bedre tjenesteutvikling, og det effektiviserer samspillet med næringslivet ved at åpne, internasjonale standarder legges til grunn.

«Alle» er derfor enig i dette. På samme måte som alle er for fred i verden. Samtidig skjer lite: Det synes like vanskelig å få til elektronisk samhandling i offentlig sektor, som å få FN til å skape fred i verden. At det ikke skjer, er «de andres skyld». Å være for elektronisk samhandling er ufarliggjort, fordi man ikke angriper de underliggende forholdene som er årsaken til at lite skjer.

Noen av de mest sentrale underliggende problemer er at begrepet «elektronisk samhandling» ikke har et konkret (og forstått) innhold, at offentlig sektor har komplekse styringsstrukturer som innebærer at ansvaret alltid ligger hos «andre», og at Fornyingsdepartementet (FAD) som samordningsorgan har feil fokus.

La meg være noe konkret her for å illustrere poenget:

AltInn er utvilsomt et av de mest vellykkede IT-satsingene innen offentlig sektor, ja så vellykket at det har fått internasjonal berømmelse.

Metadata er data om data, det vil si data som entydig definerer eller beskriver andre data. Strukturelle metadata beskriver også strukturer i datasystemer, så som registre og så videre. Metadata er derfor også sentral for å beskrive hvordan data skal presenteres (grensesnitt), regler for hvordan feltene skal fylles ut (kontroller i grensesnittet), hvilke egenskaper feltene skal ha ved oversendelse og lagring (tall, tegn, bokstaver, lengde- og verdiavgrensninger osv), samt krav til datasikkerhet (sensitive data) med mer. Kort sagt alt som skal til for at mennesker og maskiner kan forstå hvordan data skal behandles og forstås. Metadata er nøkkelen for gjenbruk av data i ulike applikasjoner uavhengig av datasystem.

Nå må AltInn oppgraderes til en ny versjon med nye funksjoner: AltInn II. Skattedirektoratet er «hovedeieren» av AltInn, og har planlagt å legge et viktig grunnlag for elektronisk samhandling, nemlig metadata – felles begrepsforståelse som sikrer gjenbruk av data på tvers av etatsgrenser. Dette er grunnkomponenten i elektronisk samhandling og et avgjørende element for å lage en tjenesteorientert arkitektur (SOA) i offentlig sektor slik planen er. I utvidet forstand kan et nasjonalt metadataregister ha stor betydning for gjenbruk av data også i privat sektor. Dette er med andre ord et stort nasjonalt løft.

Men en innser det vil være feil å legge en slik oppgave til en konkret applikasjonsutvikling som primært vil ha Skattedirektoratets behov for øye. Konsekvensen vil være at det samme vil bli gjort flere ganger i ulike varianter. Resultatet blir mangel på samordning som resultat, i tillegg til en langt større kostnad.

Følgelig er en blitt enig om å trekke metadatasatsingen ut av AltInn II-prosjektet og heller ha et nasjonalt metatdataprosjekt i regi av Brønnøysundregistrene. Dette er – så vidt jeg forstår – alle fagmiljøer og etater enig i. Så søknad om midler til et slikt viktig prosjekt sendes fra Brønnøysundregistrene – med stor faglig støtte fra alle miljøer – til deres overordende departement som er Næringsdepartementet (NHD).

Det som nå videre skjer vil avgjøre om Regjeringen egentlig mener alvor med «elektronisk samhandling basert på åpne, internasjonale standarder», eller om en vil se en avansert utgave av «stolleken»:

  • For Skattedirektoratet – som sogner til Finansdepartementet (FD) er dette fornuftig: Ved å ta ut metadatasatsingen fra AltInn II blir behovet for midler til Skattedirektoratet mindre, og sannsynligheten for å få dem større. FD vil spare penger i forhold til det opprinnelige behov. «Andre» får ta oppgaven med å tenke helhet.
  • NHD blir sittende med en eventuell beslutning om å ta kostnadene for et fellesskapsinitiativ som andre – blant annet Skattedirektoratet, NAV og SSB (som alle tilhører andre departementer) – får gevinstene av.
  • I tillegg har det de siste månedene kommet inn et nytt element: Etablering av et IKT-direktorat (DIFI) med ansvar for «utvikling og drift av felleskomponenter». Er det derfor ikke DIFI som «egentlig» skulle ha ansvaret for dette? Det er imidlertid ett problem med det direktoratet i forhold til den oppgaven: De har ikke kompetanse, de har ikke (penge)midler, og det tar lang tid før direktoratet har etablert seg ordentlig.
  • Men DIFI hører jo inn under Fornyingsdepartementet (FAD) som jo nettopp har oppgaven å være «samordningsdepartement» og ansvarlig for gjennomføring av elektronisk samhandling. Skulle ikke derfor FAD være økonomisk bidragsgiver til dette felleskapsprosjektet – som vel egentlig er det eneste konkrete satsingen på elektronisk samhandling av noen betydning hittil? Jeg tipper svaret blir nei. Det er to grunner til det. FAD har ikke penger. Men viktigere enn som så: FAD har feil fokus i forhold til elektronisk samhandling:
  • Den som egentlig skulle ta ansvaret er riktignok fornyingsminister Heidi Grande Røys som er «IT-sjef» i Regjeringen. Men har hun rett fokus og forståelse? I et intervju med Dagens IT 18. oktober i fjor, er hun oppgitt over at Stortinget er så opptatt av detaljer når det gjelder for eksempel bredbåndsutbyggingen, og ikke ser IT i en større politisk sammenheng. Men på spørsmål fra avisen om ikke bredbåndsutbyggingen burde sees i sammenheng med hvordan næringslivet i distriktene kan bygge nye arbeidsplasser, svarer statsråden at dette hadde hun ikke tenkt på. Men jeg er da ikke næringsminister heller, sier hun.

  • Samordningsministeren ser ikke at bredbånd – på samme måte som «elektronisk samhandling i offentlig sektor» – har betydning også for næringslivet. Det er for eksempel behov for elektronisk samhandling i helsesektoren fra lege, apotek, sykehus til trygdekontor. Da har jeg nevnt to private aktører og to offentlige etater. Elektronisk samhandling må sees i helhet hvor privat næringsliv er viktig bidragsyter og kravstiller.
  • Det er et grunnleggende problem hos skiftende statsråder av ulike politisk farge de senere år, at de har vært opptatt av å skape minnesmerker over seg selv i form av «portaler». Men portaler løser ingen verdens ting dersom de ikke er koblet opp til «elektronisk samhandling» med de ulike applikasjonene de henter informasjonen fra. Og for at den skal være hensiktsmessig og effektiv, må informasjonsinnhentingen være basert på felles beskrivelse av informasjonen uavhengig av hvor dataene befinner seg – altså metadata.

Alle er enige om verdien og betydningen av elektronisk samhandling. Det er heller ikke vanskelig å finne argumentert og fakta som belegger verdien av samhandling, se for eksempel den nylig avsluttede EU-studien om interoperabilitet (Value Proposition for Enterprise Interoperability, version 3.3, December 2007).

Viktigere enn det: Her er det ulike agendaer ute og går som baserer seg på å få midler til egne prosjekter, redsel for redusert innflytelse over innholdet i felles data, samt fra politisk hold et helt annet fokus enn elektronisk samhandling selv om alle beslutninger (dokumentformater, IKT-direktorat) presenteres som instrumenter/verktøy for elektronisk samhandling. Og samtidig rolleuklarheten mellom statsråder/departementer.

Nå har Regjeringen en mulighet for å skjære gjennom. NHD må bevilge midler til et stort nasjonalt metadataprosjekt ledet av Brønnøysundregistrene, men hvor sentrale etater og fagmiljøer involveres. NHD må derfor ta regningen for å finne frem til en nødvendig fellesskapsløsning som alle vil tjene på. Grunnen til at Brønnøysundregistrene må ta denne rollen er at de har nødvendig kompetanse, samtidig som de har forvaltningsansvaret for AltInn i dag, i tillegg til at de har en lovpålagt rolle som gir etatene samordningsplikt. Denne fellskapsforvaltningen er unik i forhold til mange andre nasjonale registerenheter. Derfor er den blitt et eksempel for andre land.

Nå har departementene en enestående anledning til å samordne seg for et å nå en nasjonal målsetning som alle er enige i: Elektronisk samhandling i offentlig sektor – i praksis.

Til toppen