Regjeringen, her representert ved statsminister Jens Stoltenberg, setter ikke stortingsmeldingen «Digital agenda for Norge» inn i en næringspolitisk sammenheng, skriver Arild Haraldsen. (Bilde: Terje Pedersen, ANB / All Over Press)

Næringspolitikk eller forvaltningsreform?

Arild Haraldsen utdyper sin kritikk av regjeringens «Digital agenda for Norge».

Jeg er blitt utfordret til å utdype mitt tidligere innlegg om Stortingsmelding 23, Digital Agenda for Norge, på to punkter: IKT som innsatsfaktor for en bedre næringspolitikk, og som grunnlag for en forvaltningsreform.

Næringslivet – fremtidig vekst og verdiskapning
Regjeringen setter ikke denne Stortingsmeldingen inn i en næringspolitisk sammenheng, en sammenheng som er preget av følgende faktiske forhold:

  • Brutto nasjonalprodukt (BNP) er nå i ferd med å synke
  • De offentlige utgifters andel av BNP er økende (nå over 40 prosent)
  • Antallet ansatte i offentlig sektor har økt med nesten 20 prosent de siste seks årene Produktivitetsøkningen i offentlig sektor er langt lavere enn i privat sektor
  • Norge ligger under gjennomsnittet i OECD-landene – og langt etter våre nordiske naboland – med hensyn til innovasjon, særlig IKT-basert innovasjon
Arild Haraldsen har bidratt med kommentarer og debatt i digi.no i mange år.
Arild Haraldsen har bidratt med kommentarer og debatt i digi.no i mange år.

Stortingsmeldingen slår fast – med rette – at IKT vil ha stor betydning for verdensøkonomien (side 6). Samtidig sies det at Norge har unike muligheter for å utnytte denne utviklingen til sin konkurransemessige fordel da vi har et omstillingsvillig næringsliv og offentlig sektor, en befolkning med høy kompetanse, og som er raske til å ta i bruk ny teknologi. Bedriftene har et ganske lite hjemmemarked, og avstanden til de store markedene er stor (side 7). Underforstått: globaliseringen og utviklingen av Internett vil gagne Norge som nasjon.

Ja, mon det.

I Aftenposten onsdag 24.4 i år, pekes det på at Norge står ved et økonomisk vendepunkt. Satt på spissen: Vi har levd høyt på å selge olje og gass til høye priser, og å importere forbruksvarer til lave priser. Høy kronekurs gagner også vår import. Nå er det i ferd med å snu: Oljeprisen er på vei ned, billige forbruksvarer er på vei opp, og høy kronekurs er en ulempe for et så typisk eksportland som Norge.

I en artikkel i Foreign Affairs fra juli/august 2011, Globalization and Unemployment, påpeker Michael Spence at utviklingen i retningen større økonomisk vekst og kjøpekraft i land som India og Kina, ikke bare fører til at disse landene produserer og distribuerer mer kostnadseffektivt produkter og tjenester i den laveste delen av næringskjeden, men at de også meget raskt beveger seg oppover i verdikjeden ved å produsere varer og tjenester som «normalt» vil være produsert i vestlige land.

Vestlige land blir dermed stående igjen med produksjon av varer og tjenester som ikke finner markeder utenfor eget land (eksporten går ned), mens det motsatte vil skje i de voksende økonomiene. Det vil føre til lavere økonomisk vekst i de vestlige landene, men også til større arbeidsledighet ved at «enklere» prosesser vil bli digitalisert.

Paradoksalt nok vil derfor «digitaliseringen» være en sentral driver for økonomisk vekst i voksende økonomier basert på eksport av varer og tjenester som finner et marked i vesten, samtidig som antallet arbeidsplasser innen ikke-eksporterbare varer i de vestlige land vil bli redusert som følge av digitaliseringen.

Meldingen tar ikke innover seg denne utviklingen. Dette er et varsko for Norge som nasjon. Det politiske svaret på dette er at vi må bruke IKT smartere enn andre land.

På denne bakgrunn burde en ha forventet at meldingen hadde sagt at det offentliges støtte til IKT-basert forskning og innovasjon vil øke (det private står for 80 prosent av all innovasjon, det offentlige 20 prosent som er langt lavere enn i andre land). I stedet snakker den om forenkling av innrapportering fra næringslivet til det offentlige (et tema som enhver næringsminister siden 1980-tallet har hatt som fanesak). Det blir for smått i forhold til utfordringene næringslivet står ovenfor.

I stedet for å ramse opp en teknologisk utvikling som uansett vil skje, burde Stortingsmeldingen drøfte hvordan dette vil påvirke norsk næringslivs konkurransekraft fremover.

Meldingen sier at den vil «trekke opp noen grunnleggende prinsipper for hvordan staten skal opptre på enkeltområder, for IKT-politikken og for valg mellom virkemidler» (side 8). Drøftingen blir imidlertid mer grunn enn grunnleggende. Antagelig rett og slett fordi den er skrevet og lagt frem av FAD og ikke av Næringsdepartementet.

Offentlig sektor – en forvaltningsreform?
Et sentralt tema som burde vært tatt opp i Stortingsmeldingen er hvordan Regjeringen vil innføre en forvaltningsreform – en endring av organiseringen av forvaltningen – for å få mest og best mulig effekt ut av IKT-satsingen.

Her er kanskje meldingen på sitt mest skuffende. Vi får høre at både NAV, justissektoren, tinglysningen, og så videre skal «digitaliseres», og at digital postkasse, Altinn og elektronisk ID skal gjennomføres og/eller utredes. Men dette er «on-going projects». Hva er nytt?

Jeg skal begrense meg til å nevne ett – åpenlyst – tiltak for bedre styring av IKT-politikken internt i forvaltningen, nemlig hvordan få ulike etater og forvaltningsnivåer til å samarbeide bedre om felles prosjekter.

En rekke utredninger (ikke minst fra Riksrevisjonen) sier at dette er det viktigste tiltaket for å effektivisere offentlig sektor.

Problemet er at forvaltningsstrukturen er basert på den enkelte etats (og kommunes) selvstendighet. Den forrige stortingsmeldingen, St.meld. nr. 19 (2008- 2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap sa om dette:

Mål- og resultatstyringa og andre styringsinstrument skal sikre samordning. Verksemdene skal sjå ut over sitt eige ansvarsområde, jf. kapittel 6. Sektormål skal ikkje stå i vegen for gode løysingar på tvers. Folk forventar at styresmaktene opptrer samordna. Informasjonsteknologien skal leggje til rette for meir effektiv sakshandsaming og betre samhandling og informasjonsutveksling mellom einingar og forvaltningsnivå. (side 9).
Men samtidig slås det fast:

Det er eit innarbeidd styringsprinsipp i offentleg sektor at kvar einskild sektor og verksemd i størst mogleg grad sjølv skal bestemme over kva verkemiddel dei vil gjere bruk av for å oppfylle krav og forventningar frå overordna myndigheit. Dette gjeld òg for verksemdas investeringar i og bruk av IKT. Det betyr at kvar einskild sektor og etat også utarbeider eigne IKT-planar og strategiar. (side 27).
Større sprik kan en ikke tenke seg i én og samme Stortingsmelding.

Den nåværende melding sier rett og slett ingenting om dette. Det er ikke tilfredsstillende at meldingen kun sier at de vil «bedre samordningen av departementenes arbeid med IKT-utvikling i forvaltningen og vurdere den fremtidige organiseringen av felleskomponenter» (side 82). Hvordan?

Her er mitt forslag til et utgangspunkt for nettopp denne drøftingen som snart må finne sted: Samordning må legges inn under et annet departement.

FAD har for liten politisk tyngde, og vil uansett ikke være ansvarlig for gjennomføringen av de fleste IKT-tiltakene. Ansvaret ligger hos andre departementer. Alternativene som det har vært pekt på er å legge samordningsansvaret til Statsministerens kontor (SMK) som i Storbritannia, til Finansdepartementet (FIN) som i Danmark, eller til en egen prosjektorganisasjon med en digitaliseringsdirektør (som Digit-utvalget har foreslått).

Det siste bryter med et grunnleggende prinsipp i vår forvaltningsstruktur, nemlig at statsråden skal være ansvarlig overfor Stortinget som har til oppgave å føre kontroll med forvaltningen. I tillegg «avpolitiseres» hele digitaliseringsstrategien.

SMK har liten vilje til å påta seg en slik oppgave. Debatten om å ansette en beredskaps- og sikkerhetsansvarlig hos SMK, viser dette: SMK vil ikke være et superdepartement som overstyrer andre departement. Det vil skape uklare ansvarsforhold.

Finansdepartementet vil være den beste løsningen innenfor vår konstitusjon – med politisk tyngde og krav til gevinstrealisering ved gjennomføring av IKT-tiltak.

Forsterket styringsdialog departement – etat
Oppfølgingen av etatenes IKT-tiltak skjer i dag gjennom tildelingsbrev og styringsdialog fra departementenes side. I denne dialogen ligger også krav til bruk av standarder og samordning mellom etatene.

Undersøkelser har vist at dette ikke er et effektiv nok verktøy, jamfør Riksrevisjonens merknader om dette. Et forslag har gått ut på å forsterke departementenes IKT-kompetanse, og også å utvide deres rolle, altså ikke bare begrenset til generelle mål og rammer for prosjektene, men større grad av strategisk styring (blant annet å bidra til regelforenkling, finansiering av fellesprosjekter, og så videre), men også den operative oppfølgingen av prosjektene i form av bistand under utvikling og implementering, for eksempel i forhold til eksterne leverandører.

Motforestillingen er muligheten for rollekonflikt.

Difi som pådriver for «intrastrukturelle» tiltak

Difi ble etablert i 2008 med et klart mandat, å være pådriver overfor IKT-tiltak i etatene, herunder også å realisere ID-porten. I denne meldingen får de et nytt oppdrag, utvikle digital postkasse for innbyggere og næringsliv. De har altså både en rådgivende og operativ rolle.

Det er imidlertid et spørsmål om ikke de «infrastrukturelle» tiltakene er blitt for fragmenterte og usammenhengende: De foreslåtte arkitekturprinsipper er for generelle, de anbefalte standardene fra Standardiseringsrådet for spesielle, styrket rolle i etatenes budsjettprosesser for IKT-tiltak for svak, og retningslinjene for god «ICT-governance» for preget av privat sektors problemstillinger.

Kanskje ville en ny gjennomgang av Difis portefølje av tiltak med sikte på bedre fokusering og forsterket rolle overfor etatene ikke minst i forhold til samordningstiltak, være veien å gå. Motforestillingen er at en forsterket rolle for Difi kan komme i konflikt md grunnleggende interesser hos andre aktører, jamfør striden om digital postkasse.

Uformelt samarbeidsorgan på tvers av sektorer

Man har siden 1999 hatt ulike organ for å «samordne» IKT-tiltak i offentlig sektor. Det begynte med et statssekretærutvalg, og fortsatte med et interdepartementalt organ ledet av fornyingsministeren. Ingen av disse var vellykket.

En har i de senere år etablert et samordningsorgan av de mest sentrale etatslederne (SKATE). Fokus for dette organet har vært samordning omkring Altinn og ID-porten. SKATE er ikke noe beslutningsorgan, men er konsensusbyggende på strategisk nivå, noe som skal få føringer for praktiske beslutninger i deltagende etater. SKATE er nå blitt utvidet til også å omfatte KommIT som er et samordningsorgan for kommunesektoren.

SKATE har så langt vært vellykket, men det er grunn til å påpeke de underliggende konfliktene som kan ligge her: Skatt er en dominerende aktør i Altinn som igjen forvaltes av en annen etat, Brønnøysundregistrene. NAV er en betydelig potensiell aktør i Altinn, men begrenses muligens av Skatts dominans. Ifølge den nye strategien for Altinn må kommunene vente før de blir tjeneste-eiere i Altinn: Vil de det? Og er det egentlig noe lurt at kommunesektoren tilknyttes Altinn? Hvordan skal Difi som leder for SKATE få dette til å fungere sammen?

Flere slike spørsmål kan stilles. De bør drøftes.

Tverrsektorielle prosjekter over lang tid.
Et interessant og vellykket eksempel på tverrsektorielle IKT-utviklingstiltak er Høykom-prosjektet.

Initiativet kom fra embetsverket i betydning IKT-politisk avdeling som den gang (i 1999) var en avdeling i Næringsdepartementet, men i 2004 flyttet over til det som da het Moderniseringsdepartementet, nå FAD.

Bakgrunnen var dels utbredelse og utbygging av bredbånd i Norge, men også å anspore til tverrsektorielle og IKT-baserte innovasjonsprosjekter i statlige og kommunale etater. Programmet fikk støtte av daværende næringsminister Lars Sponheim, ble vedtatt av Stortinget og varte i ca. 10 år. Finansiering kom fra departementet selv (senere også fra andre departementer) og Norges Forskningsråd (NFR).

Høykom-prosjektet har vært en suksess, selv om en nå erkjenner at det dreide seg mer om bredbåndsutbygging enn om innovasjonstiltak. Men dette var et «dugnadsprosjekt» som både fikk finansiering over lang tid og med politisk støtte. Kan denne type statlig finansierte tverrsektorielle utviklingsprosjekt over lang tid, være en vei å gå, dog med den forskjellen at sekretariatet ikke legges til Forskningsrådet, men til Innovasjon Norge, eventuelt Difi?

Ildsjelenes betydning – eksempel Skattedirektoratet

Uansett formelle strukturer har svært mange vellykkede IKT-prosjekter fremkommet ved at noen har sett behovet, våget å ta ansvaret og hatt muligheter og evner til gjennomføring. Et slikt prosjekt var «forhåndsutfylt selvangivelse» som daværende skattedirektør Bjarne Hope tok initiativ til.

Historien er kort fortalt at Stortinget vedtok at skatteetaten kunne få skatterelaterte opplysninger direkte fra andre registre, blant annet bankene. Dette ga Bjarne Hope tilstrekkelig grunnlag for en gjennomgripende endring av kulturen i Skattedirektoratet og prosessene med innkreving av skatt. Skatteetaten ble endret fra å være et kontrollorgan hvor skattyteren «på ære og samvittighet» oppgir sine skatterelaterte data, til å bli et serviceorgan hvor skatteetaten selv – i form av en forhåndsutfylt selvangivelse – forteller skattebetaleren hva slags informasjon de legger til grunn for skattleggingen, og stiller spørsmålet om dette stemmer. Så er det opp til skattebetaleren å komme med eventuelle rettelser.

Det som er det sentrale her, er ikke IKT-løsningen i seg selv, men den kulturendringen som skjedde i Skattedirektoratet og skatteetaten, og den radikalt nye forretningsmodellen som ble skapt.

Mange har pekt på at det er nettopp mangel på oppmuntring til innovasjon og nytenkning som mangler i offentlig sektor. Frykten for å gjøre feil er dominerende. Det offentlige bør derfor skaffe seg et «innovasjonssystem» for å lære ledere og ansatte hva innovasjon egentlig betyr, og hvordan det skal gjennomføres. Et tilhørende ledelsesprogram må nødvendigvis være noe annerledes enn i privat sektor da ledelse i offentlig sektor krever andre typer egenskaper: En kan godt si at ledelse i offentlig sektor er mer komplekst enn i privat næringsliv nettopp fordi incitamentene både på ledelse og medarbeidere nødvendigvis må være forskjellig.

Et svar på spørsmålet om hvordan Regjeringen tenker seg å styre IKT-politikken internt, hadde vært et skritt i retning forvaltningsreform. Riksrevisjon og forskningsrapporter har vist at den nåværende styringsstrukturen ikke fungerer.

Alternativene kan være et annet samordningsdepartement, bedre styringsdialog, fra pålegg og forskrifter til motivasjon og rådgivning, langsiktige fellesfinansierte samordningsprosjekter à la Høykom, eller satsing på innovasjonsprogram for ledelse og ansatte i etatene.

En Stortingsmelding burde drøftet slike ting, fremfor å ramse opp pågående IKT-tiltak.

Til toppen