Telereguleringen er for tiden under revidering både i EU og i Norge, men prinsippet om kostnadsorientering vil fortsatt være en viktig del av denne reguleringen. Jeg tar ikke i denne artikkelen sikte på å utdype innholdet i kostnadsorienteringsprinsippet, eller ta opp andre interessante temaer av betydning for telekommunikasjonsindustrien, som for eksempel prising av innhold i forbindelse med GPRS og UMTS.
Bakgrunnen for artikkelen er den sentrale betydningen spørsmålet om prising har for telekommunikasjonssektoren og den interesse dette spørsmålet vekker hos aktørene. Behovet for forståelse av prinsipper, formål og systematikk er i denne sammenheng av avgjørende betydning for en riktig forståelse og anvendelse av regelverket.
Det er i hovedsak to grunner til at prinsippet om kostnadsorientering har blitt innført i telelovgivningen. For det første er telekommunikasjonssektoren en nettbasert industri. All trafikk som skal fra A til B må på en eller annen måte transporteres. Tidligere var det statsmonopolene som hadde enerett på å tilby og transportere telekommunikasjonstjenester. Denne eneretten er nå forsvunnet og vi ser en utvikling i retning av at ikke tradisjonelle telekomoperatører kaster seg inn på de tidligere enerettsområdene.
I tillegg har det kommet et utall "virtuelle aktører" som ikke besitter noen infrastruktur, men som baserer seg på avtale med nettverksoperatørene. Marginen som aktørene skal leve av er differansen mellom den pris de tar for sine tjenester og den pris de må betale nettverksoperatørene.
EU-Kommisjonen har pekt på at tilgangsavgiften kan utgjøre så mye som femti prosent av de totale kostnadene for en ny telekommunikasjonsaktør. Høye tilgangsavgifter vil således kunne bremse, og til og med reversere, liberaliseringsprosessen med de negative følger dette kan få for telekomsektoren spesielt og IKT-sektoren generelt.
Den andre karakteristikken som kjennetegner telekomsektoren er høye investeringskostnader. Det er dyrt å etablere, bygge ut og drive et telekommunikasjonsnettverk. Dette har vi blant annet sett i forbindelse med søknadene om lisens for den tredje generasjons mobile nettverk (3G), der noen av søkerne opererer med utviklingskostnader opp mot 10 milliarder kroner.
Disse faktorene kan medføre et konkurransemessig fortrinn for de tidligere monopolistene og en videre barriere for nye aktører som vil inn på markedet. Hensynet bak prinsippet om kostnadsorientering er således å motvirke barrierene og sørge for at liberaliseringsprosessen faktisk leder til reell og virksom konkurranse innenfor telekomsektoren.
Teleloven omfatter all telekommunikasjonsvirksomhet. Teleloven har en bestemmelse som gir telemyndighetene forskriftshjemmel til å utferdige nærmere bestemmelser om tilgang til offentlig telenett, offentlig telefontjeneste og tilbud om overføringskapasitet. Teleforskriften inneholder nærmere bestemmelser om plikten til kostnadsorientering. Et vilkår for å pålegge en plikt til kostnadsorientering er at vedkommende tilbyder har "sterk markedsstilling" innenfor visse forhåndsdefinerte produkt- og geografiske markeder.
Gjeldende telelovgivning implementerer i større og mindre grad relevante EF-direktiver. EF har som en del av liberalisering- og harmoniseringsprosessen innen telekommunikasjonssektoren vedtatt en rekke direktiver, uttalelser, anbefalinger og vedtak. Et viktig konsept i EFs regelverk er ONP (Open Network Provision). ONP-regelverket har som formål å sørge for gjennomføringen av ett felles marked for telekommunikasjon og er en sektorspesifikk konkurranseregulering. Prinsipper som transparens, objektivitet, proposjonalitet og ikke-diskriminering står her sentralt. I tillegg har ONP regelverket også bestemmelser som pålegger de enkelte medlemsland å implementere kravet til kostnadsorientering for tilbydere med sterk markedsstilling. EFs regelverk får således stor betydning når det gjelder forståelsen og anvendelsen av våre egne bestemmelser.
Prinsippet om kostnadsorientering har to sider som litt upresist kan kalles dets formål. Det ene er hensynet til det man kan kalle prinsippets kostnadsstrukturorientering. Kommisjonene har formulert det på følgende måte: "cost orientation [...] should reflect underlying costs incurred in providing that service". Formålet er her å hindre kryssubsidiering av tjenester og produkter. Det er prisen på produktet, og kun det brukeren skal betale for.
Et annet formål med prinsippet om kostnadsorientering er å forhindre monopolprising.
Formålet er å forhindre at enkelte markedsaktører skal kunne oppnå en ekstraordinær avkastning på sine produkter på grunn av sin markedsstilling. Monopolprising vil på kort sikt kunne innebære et prisnivå som medfører at eventuelle konkurrenter blir priset ut av markedet. På lang sikt vil monopolprising kunne lede til et prisnivå som gir foretakene en unormal høy avkastning på investert, eller anvendt kapital. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv vil dette kunne få uheldige virkninger på fordelingen av samfunnets knappe ressurser. Dette kan betraktes som begrepets kostnadsdekningsorientering. Myndighetene setter en indikasjon for det prisnivået som er nødvendig for å få dekket inn kostnadene.
Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at konkurranse i seg selv ikke er noen målsetning for telelovgivningen. Konkurranse ses i stedet på som et viktig virkemiddel for å oppnå de fastsatte målene. Med andre ord operer telelovgivningen med en forutsetning om at ONP regelverket, herunder prinsippet om kostnadsorientering, på sikt vil lede til virksom konkurranse. Denne sondringen kan få stor betydning for hvordan man skal forstå og anvende bestemmelsene som retter seg mot kostnadsorientering.
Det er stor forskjell på om man anser prinsippet om kostnadsorientering som et mål i seg selv, eller ser på prinsippet som et virkemiddel som forutsetningsvis vil lede til de telepolitiske målsettingen. Hele legitimiteten bak innføringen av et krav om kostnadsorientering står og faller på hvorvidt man anser prinsippet for å være et velegnet instrument for å oppnå de telepolitiske formålene. Dersom man ikke anser prinsippet om kostnadsorientering for å være velegnet i så måte faller også legitimiteten.
Et resultat av dette er at man får et større spillerom for å vurdere prisfastsettelsen konkret i hvert enkelt tilfelle utfra en oppfatning av graden av telepolitisk måloppnåelse. I så tilfelle beveger man seg bort fra den sektorspesifikke konkurransereguleringen i teleretten og over mot en ren konkurranserettslig tilnærming til problemstillingene. Dette leder oss videre til vårt neste punkt - forskjellene mellom den alminnelige konkurranseretten og ONP regelverket.
Målsettingene bak begge regelsettene er i stor grad sammenfallende. Litt upresist og veldig forenklet kan man si at formålet med begge regelsettene er å oppnå en effektiv fordeling, eller allokering, av samfunnets begrensede ressurser. Samfunnsøkonomiske teorier tilsier da at man får det mest optimale forhold mellom tilbud og etterspørsel, og derigjennom størst mulig tilfredsstillelse av forbrukernes behov. Virksom konkurranse vil igjen lede til lavere priser og forhåpentligvis utvikling av nye og forbedrede produkter og tjenester.
Materielt sett er det derimot til dels store forskjeller mellom de to regelsettene. Dette gjelder først og fremst angivelsen av markedsmakt som grunnlag for offentligrettslige sanksjoner. Telelovgivningen opererer med begrepet "sterk markedsstilling" ("SMP"), mens konkurranseretten opererer med begrepet "dominerende stilling" ("DP"). Teleloven fastslår at en aktør har SMP dersom vedkommende har en markedsandel innenfor det relevante produkt- og geografiske markedet på 25 prosent eller mer. Konkurranseretten opererer derimot ikke med noen forutbestemt terskelverdi, men foretar i stedet en konkret vurdering fra sak til sak. En tommelfingerregel i konkurranseretten er at en aktør minst må overskride 50 prosent-terskelen for at vedkommende i det hele tatt skal anses for å ha DP.
En annen forskjell er at telelovgivningen opererer med forhåndsdefinerte relevante produktmarkeder og geografiske markeder. Innenfor de relevante markedene plikter en aktør som har SMP blant annet å operere med kostnadsorienterte priser. Av dette ser man videre at man innenfor telelovgivningen også opererer med forhåndsdefinert virkninger av SMP. Dette avviker totalt fra konkurranseretten som verken opererer med forhåndsdefinerte produktmarkeder og geografiske markeder, eller forhåndsdefinerte virkninger av dette.
En konsekvens av telelovgivningens oppbygging og systematikk er at telelovgivningen nærmest oppstiller en presumpsjon om misbruk av markedsstilling. Dersom en tilbyder har SMP pålegges vedkommende visse forpliktelser uavhengig av misbruk eller ikke-misbruk. Konkurranseretten oppstiller derimot misbruk av markedsstilling som et vilkår for å pålegge plikter, og det foretas i denne sammenheng en konkret vurdering fra sak til sak.
Telelovgivningen er med andre ord hva vi kaller for en ex ante-regulering, mens konkurranseretten er en ex post-regulering. Denne sondringen er etter mitt syn uhyre viktig for forståelsen og anvendelsen av prinsippet om kostnadsorientering i telelovgivningen. Med andre ord oppstiller systematikken en skranke for telemyndighetene hva gjelder deres lovforståelse og lovanvendelse. Å anvende en konkurranserettslig tilnærming til spørsmålet om kostnadsorientering vil således være feil forståelse og anvendelse av telelovgivningen.
Kommisjonen har oppsummert forskjellene mellom SMP og DP på følgende måte: "the relevant market is therefore defined in the specific ONP Directives. This differs from a competition law approach, where relevant market is defined on a case-by-case basis in terms of the products/services in question and relevant geographical area". Videre har Kommisjonen lagt vekt på at en slik systematikk gir aktørene "legal certainty".
For å oppsummere er det etter mitt syn viktig å holde fast ved at konkurranselovgivningen og telelovgivningen er to forskjellige regelsett med ulik oppbygging og systematikk. Min erfaring er at dette overses altfor ofte når det kommer ned til en konkret anvendelse av regelverket i den enkelte sak.
Det er videre viktig å være klar over forutsetningene som ligger til grunn for kravet til kostnadsorientering og som etter mitt syn utgjør legitimiteten bak regelverket. Virksom konkurranse er ikke et mål i seg selv. I stedet opererer man fra teleregulatorisk hold, støttet av sosialøkonomiske teorier, med en en forutsetning om at ONP regelverket vil lede til virksom konkurranse. Dette er det viktig å holde fast ved og kan få stor betydning i den enkelte sak.
