Statens IKT-politikk: Mangel på innovasjon

KOMMENTAR: Arild Haraldsen mener offentlig sektor er for redd for å feile.

«Innovasjon i offentlig sektor» er ikke blant de mange temaene som blir tatt opp på Difis Digitaliseringskonferanse 5. og 6. juni. Det er oppsiktsvekkende siden dette har vært høyfokusert av Regjeringen (Høyre) mens de fremdeles var i opposisjon, er et tema som opptar mange organisasjoner og enkeltpersoner, og er høyaktuelt i forhold til ønsket om å «fjerne tidstyver», hvor spørsmålet «hva kan vi gjøre annerledes?»«, er helt sentralt.

Hvorfor er innovasjon så viktig?

Det er tre grunner til det:
Finansdepartementet har pekt på at offentlig sektor må jobbe fortere og smartere. Veksten i offentlige utgifter vil vokse hurtigere enn veksten i brutto nasjonalprodukt. Departementet sier selv at det trolig vil det være beskjedne effekter å hente gjennom at ansatte i offentlig sektor skal arbeide fortere med dagens teknologi, organisering og løsninger. Effekten vil imidlertid kunne være betydelig ved å bruke ny teknologi og nye løsninger for å utføre produksjon og investeringer.

For det andre viste jeg i den første artikkelen at nye, vesentlige IKT-tiltak kommer fra etatene selv, og ikke fra de overordnede IKT-planene. Det er derfor ekstra grunn til å legge forholdene til rette for innovasjon og nytenkning på grunnplanet i offentlig sektor. Det er her fornyelse og kreativitet må skje – men ikke skjer i dag.
For det tredje så er teknologiutviklingen så rask og så kraftig at ethvert politisk tiltak alltid vil måtte komme på etterskudd. Innovasjon i offentlig sektor må derfor ta mønster av hvordan det gjøres i den innovative IKT-industrien selv, nemlig at det er tillatt å prøve og feile. Innovasjon kan derfor ofte være en kulturrevolusjon, det å kontinuerlig tenke nytt og annerledes.

IKT og innovasjon
Innovasjon omfatter som regel nyutvikling av produkter, prosesser og forretningsmodeller.

Alle vet hvordan Internett har bidratt til å skape nye produkter, distribusjonsformer og forretningsmodeller. Men dette er bare begynnelsen:

  • Nettsky-teknologi er i ferd med å endre driftsprosesser og – organisering av stor betydning for IKT-forvaltningsenhetene.

  • Big Data endrer måten å utnytte store datamengder på og bidrar til en helt annen tjenesteproduksjon for etatene (trafikkovervåkningsdata som ett eksempel).

  • Sosiale medier endrer dialogen mellom offentlig sektor og innbyggere og næringslivet.

  • «Apper» produserer nye tjenester hurtigere enn ved tradisjonell IKT-utvikling.

Dette er en teknologisk utvikling. Men det som blir oversett er hvordan dette endrer relasjonene mellom aktørene, i dette tilfelle offentlig sektor og «omverdenen»:

  • Tilgang til informasjon blir mer åpen og transparent.
  • Det gir større grad av (gjensidig) innsikt.
  • Det utvikler seg fort en prosess for deling av kunnskap og erfaring.
  • Det bidrar til å bygge opp større krav fra «omverden» til leverandører av varer og tjenester.

I sum fører dette til at offentlig sektor i større grad må åpne seg opp for innspill fra omverden, og at det legger grunnlag for utvikling av tredjeparts leveranser fra privat sektor som del av de offentlige tjenester. Det er bare å se på Brønnøysundregistrenes satsing på REST-API, Vegdirektoratets ulike typer «apper», etc, som eksempler på hvordan dette sosiale samspillet endrer seg.

Innovasjon er investering i fremtidig verdiskapning.
I forrige artikkel nevnte jeg at bedre utnyttelse av «felleskomponenter» ville føre til økt samhandling; det vil gi større effektivitet og verdiskapning i det offentliges tjenester ut i fra dagens behov. Men innovasjon dreier seg om verdiskapning og effektivitet for å møte fremtidige behov.

Så – hvilke utfordringer har offentlig sektor som tilsier at innovasjon nå må komme på programmet:

Offentlig sektor sysselsetter mer enn 30 prosent av de yrkesaktive her i landet og utgjør dermed en stor del av norsk økonomi. Samtidig er forventningene til utviklingen av offentlige tjenester økende, og det er nødvendig å være på jakt etter å jobbe «smartere», jakte «tidstyver», å være på stadig jakt etter forbedringer og fornyelse. Offentlig sektor må derfor fornye og innovere seg selv – ikke bare av hensyn til seg selv, men av betydning for fellesskapet.

Produktivitetsveksten i offentlig sektor har falt fra om lag to prosent i perioden 1990-2004, til i underkant av en halv prosent i perioden 2005-2012. En undersøkelse fra Menon viser at de samfunnsøkonomiske kostnadene av lavere produktivitetsvekst i offentlig sektor er store. Finansdepartementet har vist at en halv prosent økning av produktivitetsveksten i offentlig sektor kan gi besparelser på 7,5 prosent av BNP i 2060. Det utgjør i overkant av 200 milliarder kroner per år.

Status om innovasjon i offentlig sektor i Norge
Temaet om innovasjon i offentlig sektor, ble for alvor satt på dagsorden i Norge med Hagen-utvalgets utredning om innovasjon i omsorg. Det startet diskusjonene om hvordan vi skal løse fremtidens utfordringer innen helse og omsorg. Senere har Kommunal- og regionaldepartementet lansert sin innovasjonsstrategi og satser tungt, sammen med Kommunenes sentralforbund, på innovasjon i kommunene. Nærings- og handelsdepartementet har lansert sin innovasjonsstrategi i offentlige anskaffelser og Norsk forskningsråd kom i fjor høst ut med sin policy for innovasjon i offentlig sektor.

I IKT-politikken er det i de senere år vektlagt å skape innovative innkjøpsprosesser. Bakgrunnen er antagelsen om at en mener offentlig innkjøpsordning er til hinder for anskaffelse av innovative varer og tjenester fra privat sektor. Men innovasjon i offentlig sektor må omfatte mer enn anskaffelse av varer og tjenester. De må omfatte hvordan tjenester utvikles. Tjenesteleveransene i dag krever ofte en form for kontroll og ettersyn som kan kvele innovasjonsviljen.

Innovasjonshindringer i offentlig sektor
Offentlig sektor er preget av regelstyring, autonomi (sektorisering) og likebehandling; avhengig av årlige budsjetter og styrt gjennom såkalte tildelingsbrev. Negativt uttrykt gir dette en selvsentrering omkring oppgaver uavhengig av andre etater eller eksterne, private aktører, og også til dels uavhengig av «kunder». Men først og fremst gir det en mangel på incitament til å tenke helhetlig og samordnende. Dette gir en «fryktkultur», en er redd for å gjøre noe galt (det å feile er et suksesskriterium i enkelte private bedrifter, fordi det oppøver læringsevnen).

Samtidig er den største utfordringen manglende tillit til å samarbeide med andre. Tilsynelatende har privat sektor det enklere fordi drivkraften er å tjene penger, få overskudd og søke å skape et imperfekt marked hvor en selv er dominerende. Konkurransen rundt dette preger innovasjon og nytenkning hos både ledelse og medarbeidere.

Men offentlig sektor har også klare konkrete målsetninger (nye og bedre tjenester til kostnadseffektiv «pris»). Utfordringen ligger ofte i mangel på «innovativ ledelse». En stor utfordring er derfor å skape en ledelseskultur for prøving og feiling.

Regjeringens egen beskrivelse av et «innovasjonssystem» går på mer formalistiske og strukturelle forhold, og ikke for eksempel på «open innovation» og «open co-opertition», som ikke bare omfatter samarbeid med andre, men også nye, innovative forretningsmodeller som er en mangelvare i offentlig sektor.

Forskningsprogram for innovasjon i offentlig sektor
I 2012 tok Norges Forskningsråd initiativ til et program for innovasjon i offentlig sektor. Dette var begrunnelsen (mine uthevinger):

«I løpet av de nærmeste tiårene vil helse-, omsorgs- og velferdstjenestene våre måtte gå gjennom omfattende endringer som følge av en stadig større andel eldre i befolkningen. Globaliseringen gir mange muligheter, men stiller også nye krav til de fleste bransjer og samfunnssektorer.

Klimaendringene vil kreve tiltak for å bremse den globale oppvarmingen, men vi må også tilpasse oss til de endringene som vil komme, selv med en streng klimapolitikk. Bedre samfunnssikkerhet og beredskap står også høyt på listen over omstillingsbehov.

For å møte disse utfordringene må vi styrke kunnskapen og bidra til at kunnskap blir en integrert del av omstillingsprosessene i samfunnet. Skal vi kunne løse de offentlige oppgavene i framtida, trenger vi innovasjon i offentlig sektor og i samspillet mellom offentlig sektor og næringsliv, sivilsamfunn og den enkelte.»

Det betyr at en må ha større satsing på forskning og utvikling for anvendelse av IKT. Og som Forskningsrådet nevnte i sitt forslag til en slik satsing for offentlig sektor – det må skje i et samspill mellom offentlig og privat sektor, i et samspill mellom offentlig sektor og det sivile samfunn, innbyggerne.

Programmet fant ikke sin plass på statsbudsjettet for 2013.

«Dynamisk effektivitet» som nytt målekriterium for god ledelse
Norsk offentlig forvaltning har ikke kultur og tradisjon for innovasjon og nytenkning. Samtidig er det blitt fremholdt at det er en vesentlig forskjell mellom forutsetningene for innovasjon i det offentlige og det private. Tidligere departementsråd i Finansdepartementet og leder av Telenor, Tormod Hermansen, sier for eksempel om dette (moderne forvaltning):

«En av de viktigste ulikhetene mellom en offentlig virksomhet og et markedsbasert foretak er at det er mer krevende å sikre dynamisk effektivitet. Med dette begrepet menes virksomhetens evne til kontinuerlig å engasjere seg i utviklings- og fornyelsesprosesser, og å tilpasse seg til de endringer som finner sted i virksomhetens ytre betingelser, og til å nyttiggjøre seg nye muligheter på teknologi- og behovs-/etterspørselssiden….

Fordi offentlige virksomheter som regel har et virkefelt og et formål som er positivt avgrenset og ofte er sterkt regulert, og fordi offentlige virksomheter etter sin karakter skal være fattige på ledelsesincentiver, er handlingsrommet og motivasjonen for omstilling og fornyelse begrenset».

Innovasjon er bredere og mer enn bare «å tenke nytt». Innovasjon er en kompleks og interaktiv samhandling mellom aktører som er bærere av ulike typer kompetanse. Det er altså ikke noe som kan «læres» slik elever lærer av kunnskapsrike lærere. Alle må lære sammen, altså en interaktiv læringsmodell hvor ulike typer kompetanse spiller sammen.

Innovasjon må derfor sees i sammenheng med kunnskapsutveksling. Men denne kunnskapsutvekslingen må involvere også «brukerne» (innbyggere/næringsliv) og private leverandører av varer og tjenester til offentlig sektor. Og agendaen bør ikke bare være å fortelle om suksesshistorier, etc, men tørre å utfordre de maktstrukturer alle vet finnes i offentlig sektor.

Hva må gjøres?
Det er ikke nok å anspore offentlig ansatte å lete etter «tidstyver», eller å presentere vellykkede IKT-satsinger i offentlig sektor på en Digitaliseringskonferanse. Større grep må tas:

  • Regjeringen må i statsbudsjettet for 2015 avsette midler til et forskningsprosjekt for innovasjon i offentlig sektor. Høyre kritiserte den rødgrønne regjeringen for å droppe Forskningsrådets forslag til en slik satsing i 2013. De har nå anledning til å gjøre det de mente var nødvendig den gang.
  • Det må etableres et «center of excellence», en møteplass hvor privat og offentlig sektor møtes for å diskutere erfaringer og dele kunnskap om innovasjon, i en ramme som gjør at etablerte holdninger og maktstrukturer utfordres. Dette er et initiativ etter mønster av privat sektor, og som blant annet Abelia støtte i sin tid.
  • Regjeringen vil ha nye målekriterier for god ledelse i offentlig sektor. Et slikt målekriterium bør være «dynamisk effektivitet» slik Tormod Hermansen har foreslått. Det innebærer at ledelsen måles på hvordan de kontinuerlig engasjerer seg i IKT-baserte fornyelses- og utviklingsprosesser som inspirasjon for de ansatte i å finne nye løsninger.
  • Teknologisk utvikling er den viktigste driver for innovasjon og utvikling. Det bør etableres en «tenketank» om hvilken teknologisk utvikling som forventes å skje, og – ikke minst – hvordan dette vil påvirke forretningsmodeller og kommunikasjon med «markedet», det vil si innbyggere og næringsliv. Teknologirådet bør brukes aktivt i dette arbeidet sammen med andre aktører som Abelia og IKT Norge.

Jeg minner om hva statsråd Jan Tore Sanner sa i sitt innlegg i Stortinget for et halvt år siden (16.12. 2013) da spørsmålet om innovasjon i offentlig sektor var oppe til debatt:

«Innovasjon skjer sjelden bare i én virksomhet eller i én sektor. Innovasjon oppstår i samspillet mellom mennesker med ulik kunnskap og erfaring, mellom ulike sektorer, mellom fagmiljøer, mellom ulike bransjer i næringslivet, og mellom offentlig og privat sektor. (...) Det er også viktig å lage gode innovasjonsarenaer. Næringslivet har forstått dette når de lager klyngesatsinger. Det er viktig at også offentlig sektor tenker gjennom hvordan vi kan skape arenaer for å hente impulser og åpne for samarbeid.»

Utfordringen er hermed gitt til Sanner og hans innlegg på Digitaliseringskonferansen.

(Mange har gitt gode innspill til denne artikkelen som bygger på mine kapitler i semicolon-boken. Jeg takker den som gjorde meg oppmerksom på Tormod Hermansens forslag om «dynamisk effektivitet», samt Roar Jacobsen i Skattedirektoratet som blant annet viste til Menon-utredningen, og Henry Kleive fra Cognizant som har sendt meg eksempler på innovasjonsprogram. Jeg mottar gjerne flere kommentarer/innspill på epost arild.haraldsen@gmail.com.)

Neste, og siste artikkel i denne serien, kommer neste mandag og handler om organiseringen av IKT i offentlig sektor.

Delta i debatten
Informasjon om debattinnlegg og kronikker i digi.no

Alle innlegg må sendes til redaksjon@digi.no. Husk å legge ved et portrettbilde. Vi forbeholder oss retten til å redigere innsendt materiale.

Til toppen