Stor utfordring å gjennomføre EUs "ekom-lov"

I 2004 må Post- og teletilsynet sørge for å gjennomføre EUs lov om elektronisk kommunikasjon.

EUs ekom-lov (lov om elektronisk kommunikasjon) skal gjennomføres her i landet i løpet av 2004. En gjennomgang av loven som Advokatfirmaet Schjødt gjorde forleden, viser at Post- og teletilsynet (PT) vil stå overfor store utfordringer både når det gjelder gjennomføring og håndhevelse.

Ekom-loven er den nye "teleloven". Formålet er – som den gamle teleloven – å få etablert virksom konkurranse innen telesektoren. Det nye er at ekom-loven tar hensyn til at "telemarkedet" etter hvert vokser sammen med nye tjenester og markeder som ikke er gjenstand for sektorregulering, men hvor vanlige konkurranserettslige vilkår gjelder. Det gjøres med noen grep som representerer en stor utfordring for PT å etterleve.

Ekom-loven et middel for å nå et samfunnsøkonomisk mål.

Før jeg ser nærmere på de utfordringene PT står overfor, er det igjen grunn til å minne om at "virksom konkurranse i telesektoren" ikke er et mål i seg selv, men et svært viktig virkemiddel til å oppnå to andre overordnede mål:

  • En sterkere norsk (og europeisk) IT- og telesektor som kan konkurrere med de dominerende amerikanske aktører.
  • Et mer konkurransedyktig næringsliv og offentlig forvaltning basert på gode og kostnadseffektive IT- og teletjenester

En effektiv og virksom konkurranse i telesektoren er derfor en nødvendig forutsetning for økonomisk vekst i samfunnet for øvrig. Det er ofte en mister dette målet og perspektivet av syne – særlig de som er opptatt av å bevare Telenors markedsandeler. Ekom-loven bør derfor interessere langt flere enn de tradisjonelle teleaktørene. Norsk IT-industri og det tradisjonelle norske næringslivet er avhengig av at ekom-loven blir gjennomført og håndhevet mest mulig effektivt.

Så over til utfordringene.

Regulering i delmarkeder...

Det prinsipielt nye i ekom-loven er at den splitter "telemarkedet" opp i mange delmarkeder. Grunnen er at det vil finnes vidt forskjellige aktører med vidt forskjellige produkter og helt andre markedsmekanismer i de forskjellige (horisontale) markeder. Noen av disse markedene har høye og varige inngangsbarrierer, og hvor det antas at den teknologiske utvikling ikke på lang tid vil bidra til å fjerne disse hindringene.

I tillegg definerer den aktører med såkalt "sterk markedsstilling" (SMS). Har ingen aktør mer enn 25 prosent av markedet i det enkelte delmarked har en per definisjon virksom konkurranse. Har en aktør mer enn 40 prosent av markedet, finnes det per definisjon en dominerende markedsaktør i dette markedet og regulering må settes inn. Har markedet en (eller flere) aktører med markedsandeler på mellom 25 og 40 prosent, vil den totale situasjon avgjøre om konkurransen er virksom eller ikke.

...skal ikke hindre regulering av hele verdikjeden

Det nye i ekom-loven er at det også tas hensyn til om det finnes vertikal dominans i et marked. En vertikalt integrert aktør, det vil si som har markedsposisjon i hele verdikjeden fra produksjon via distribusjon til sluttbruker (les Telenor), vil søke å ta ut profitten på de delmarkeder hvor de har en dominerende posisjon. Hvis reguleringen hindrer dem i å ta ut tilstrekkelig profitt på ett område hvor de utvilsomt har en dominans (for eksempel tilgang til aksessnettet), vil aktøren søke å begrense konkurransen et annet sted i verdikjeden, for eksempel i sluttbrukermarkedet. Det er dette forholdet ekom-loven tar sikte på å hindre.

Dette innebærer en radikal endring fra tidligere tiders holdninger, som sier at det er tilstrekkelig å regulere det enkelte delmarked; helheten – den totale verdikjede – vil regulere seg selv.

Virksom konkurranse av infrastruktur på lang sikt...

Hovedårsaken til at vi har fått denne type strengere reguleringsvirksomhet ligger i manglende konkurranse på infrastruktur. Dette gjelder hele Europa, men situasjonen i Norge er spesiell. Det er dyrt og vanskelig å etablere alternativ infrastruktur her i landet. Samtidig er markedsgrunnlaget mye mindre enn i andre land. Det er derfor vanskeligere å få lønnsomhet i en alternativ infrastruktur.

Samferdselsdepartementet har tidligere hatt som (uuttalt) premiss at det skal være vanskelig å få tilgang til Telenors infrastruktur. Det er bare på den måten aktørene kan motiveres til å lage en alternativ infrastruktur. Holdningen har vært at aktører som uten videre krever tilgang til Telenors nett, er "fløteskummere" i konkurransen. I stedet for å lage egen infrastruktur, snylter de på Telenors som det er brukt mange år og penger på å bygge opp.

...skal ikke være til hinder for virksom konkurranse på tjenester på kort sikt

Dette gjør altså ekom-loven slutt på: Det er viktigere å få til virksom konkurranse av teletjenester på kort sikt, enn virksom konkurranse på transportnettet på lang sikt. Men da må dominerende aktør på transportnettet slippe andre til på en hurtigere og enklere måte, basert på de prinsipper som ligger i begrepet "kostnadsorientering".

Kostnadsorientering, ikke prisorientering

Ekom-loven slår fast at tilgang til aksessnettet skal være på kostnadsorienterte, likeverdige og ikke-diskriminerende vilkår – som tidligere.

Dette er et prinsipp som Telenor og departementet alltid har hevdet har vært vanskelig å gjennomføre, blant annet fordi det er så kostnadskrevende (!) å praktisere det. En har derfor forsøkt seg med en definisjon i retning av prisorientering fremfor kostnadsorientering. Ekom-loven slår imidlertid uttrykkelig fast at det er vesentlig forskjell på "kostnader-pluss-en-liten-gevinst", og "pris-med-liten-rabatt". Det siste skal kun forbeholdes "nye markeder" hvor det er viktig å stimulere til alternativ infrastruktur. På det tradisjonelle infrastrukturmarkedet plikter Telenor å levere tilgang på kostnadsbaserte, likeverdige og ikke-diskriminerende vilkår.

Her får derfor PT en utfordring i å være ennå tøffere i håndhevelse av reguleringen av Telenor.

Sanksjoner skal iverksettes

I alt for liten grad brukes i dag sanksjoner når regulatoriske bestemmelser overtres. Det er sjelden bøter eller andre typer sanksjoner faktisk blir iverksatt, langt mindre gjennomført. Omgåelse av regelverket og manglende etterlevelse er et stort problem i dag. Følgelig lønner det seg å ikke følge reglene.

Ekom-loven sier derfor at sanksjoner skal anvendes raskt og effektivt. Det skal for eksempel være forhåndsdefinerte bøter ved regelbrudd – slik at alle vet hva de kan risikere. Det tas også til orde for at teleaktørene må tilbakebetale ved eventuell overprising (men dette er ikke eksplisitt tatt inn i ekom-loven).

Den nasjonale klageadgangen begrenses

Den nasjonale klageadgangen etter hvert vil få mindre betydning. Reguleringen vil skje ved detaljerte forskrifter og effektiv håndhevelse, ikke ved klaging til høyere instanser. Den (nasjonale) muligheten vil gradvis fases ut.

Det er derfor enda viktigere å sørge for å få et effektivt regelverk enn ved den gamle teleloven.

Hvorfor det er viktig å hjelpe PT

Gjennomføringen og håndhevelsen av denne loven er viktig i alle EU- (og EØS-) land. Men den er særdeles viktig for Norge av to grunner som er særegent for oss som land:

  • Norge har valgt å ikke skille telenettet i eget selskap. Det har heller ingen andre europeiske land. Hvorfor skal dette da være noe problem for Norge? Fordi Norge – som nevnt ovenfor – har en geografisk ulempe som gjør at det er dyrt å bygge alternativ infrastruktur, samtidig som vi har en befolkningsmengde (marked), som ikke vil gjøre dette lønnsomt. Det er ikke bare på fastnettet dette er et problem. Norge er for eksempel det eneste land i Europa som kun har to mobiloperatører.

    Politikerne burde skjønt da de fristilte Telenor som selvstendig aktør i telemarkedet, at de dermed pådro Norge et markedsmessig etableringshinder for virksom konkurranse ved å la Telenor beholde kontrollen over aksessnettet. De skulle ha differensiert seg fra de andre europeiske landene, og skilt telenettet fra teletjenester – som i USA.

  • Til gjengjeld har vi gjort noe som virkelig er særegent norsk: Vedtatt en utflytting av PT til Lillesand som de facto vil gjøre dem mindre effektive som regulatører. Hovedargumentet var at teleregulering snart vil bli erstattet av vanlig konkurranserettslige sanksjoner. Det er imidlertid utrolig naivt å tro at sektorreguleringen innen telesektoren vil opphøre på lang tid. Markedssituasjonen i telemarkedet her i landet tilsier at sektorregulering gjennom ekom-loven vil være en realitet i mange år ennå.

PT skal fra nå og frem til september utarbeide detaljerte forskrifter for praktiseringen av ekom-loven. Det bør interessere flere enn teleaktørene. Muligheten for påvirkning er NÅ!

Relaterte artikler:

Til toppen