Aftenposten har i samarbeid med to sikkerhetsselskapet oppdaget falske basestasjoner blant annet i området rundt Stortinget. (Bilde: Per Ervland/digi.no)

KOMMENTAR: Digitalstaten

Syv råd for å unngå IKT-skandaler

KOMMENTAR: Slik kan offentlig sektor lykkes, skriver Arild Haraldsen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har bedt om innspill til hvordan man skal unngå IKT-skandaler, eller – for å uttrykke det mer positivt – hvordan offentlig sektor skal lykkes bedre med sine IKT-prosjekter.

Her er mine syv råd:

1. Bedre samfunnsøkonomisk analyse

IKT-prosjekter måles normalt etter hvorvidt de leveres i samsvar med budsjett, tid og funksjonalitet. Forsker Magne Jørgensen har foreslått at de heller måles etter sin effekt eller nytteverdi. Det er et godt forslag, men reiser flere spørsmål.

Det kan ikke være et enten/eller. Det må fremdeles være en styring som går på økonomi, etc. Grunnen er at offentlige prosjekter ofte er som en Sareptas krukke dvs. en uendelighet av midler som bare kan pøses på. I motsetning til i privat sektor finnes det ingen korreksjonsmekanisme fra markedet, aksjonærer, etc.

Samtidig er det ikke slik at ikke IKT-prosjekter også i dag skal måles ut i fra sin nytteeffekt. Det står i Reglement for økonomistyring. Men problemet med IKT-prosjekter – i motsetning til andre prosjekter – er at det er vanskelig å beregne levetiden på et prosjekt. Når må nyinvestering foretas?

Forslaget om å innføre «nytteeffekt» er allikevel viktig fordi offentlige IKT-prosjekter ofte har en samfunnsmessig nytteeffekt som private IKT-prosjekter ikke har. Men det er veldig vanskelig å definere «nytteeffekt», og hvordan skal en få IKT-leverandører til å inngå en avtale hvor de får betalt for den nytteeffekt løsningen har over tid. Hvordan avtale et slikt forhold?

A-ordningen har blitt fremstilt som et vellykket IKT-prosjekt som har levert i tide, på budsjett og med ønsket funksjonalitet. Samtidig har prosjektet som jeg har vist i et tidligere innlegg (Hvorfor IKT-prosjekter ikke lønner seg) vist at den ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til «nytteeffekten». Lønnsomhetsanalysen er ensidig knyttet til «reduserte byrder for næringslivet» og ikke ut i fra et samlet samfunnsøkonomisk perspektiv eller «nytte».

Forslag: Følg opp Jørgensens forslag med å påse at alle tverrsektorielle IKT-prosjekter med konsekvenser for innbyggere og næringsliv følger Statens samfunnsøkonomiske analyseprogram. Kontrakten med IKT-leverandører skal inneholde en klausul om at (deler av) prisen skal baseres på en omforent «nytteeffekt» over tid.

Les også: Her er offentlige IT-prosjekter som funker

2. Legge forholdene til rette for en delingskultur

Det er mangel på en delingskultur i offentlig sektor. Nå er dette i ferd med å endre seg. Finansbyråd Eirik Lae Solberg har sagt i forbindelse med sin ambisiøse IKT-satsing for Oslo kommune, at de ikke vil utvikle noe dersom det allerede er utviklet et annet sted i en annen kommune. Det er fint, men det er noen problemstillinger som reiser seg rundt dette:

Om 1-2 år kan innbyggerne i Oslo begynne å se fruktene av IT-satsingen, mener Høyres Eirik Lae Solberg, som leder finanskomiteen i bystyret.
Eirik Lae Solberg (H) er finansbyråd i Oslo, og sentral i arbeidet med hovedstadens ambisøse IKT-opprusting. Bilde: Marius Jørgenrud
Dersom en løsning utviklet i en kommune blir tatt i bruk i andre eller alle andre kommuner, hvem skal da stå for finansiering av drift, vedlikehold og videreutvikling? Det finnes ingen åpenbar finansiering- og styringsmekanisme for dette i dag.

Samtidig er «delingskultur» ennå mer omfattende enn som så: Det kan med god grunn stilles spørsmål ved om ikke mye av det som er utviklet i Skatt kan gjenbrukes i Nav. Hvor mye av kode, funksjonalitet og løsning brukt i etat x kan brukes i etat y? Sannsynligvis mye.

Forslag: Det etableres en felles finansieringsordning for drift, vedlikehold og videreutvikling av IKT-løsninger som brukes av flere kommuner. Alle påtenkte statlige IKT-prosjekter pålegges å undersøke gjenbruksmulighetene hos andre IKT-systemer som allerede er i bruk i andre etater, før oppstart..

Så du denne?: IT-sinken Oslo skal bli et fyrtårn

3. Endre regelverket rundt offentlige anskaffelser

Offentlig sektor bruker IKT-tjenester for 70 milliarder kroner hvert år. Anskaffelse av IKT-prosjekter baserer seg i stor utrekning på lavest mulig pris. Samtidig spesifiseres det ned til minste detalj i kravspesifikasjonene. Dette begrenser muligheten for at IKT-leverandører kan spille inn sin erfaring i et innovativt samarbeid med bestiller-siden hos offentlig sektor.

Konkurransen mellom leverandørene står dermed om å tilby lavest mulig pris. Men digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor skjer i svært komplekse omgivelser, med hyppige endringskrav, og med mange interessenter.

Statoil blir nå nytt medlem i den såkalte "petabyte-klubben" sier EMC etter å ha vunnet en større rammeavtale.
All grunn til å lære av det staten gjorde med oljebransjen på 1970-tallet, mener Haraldsen. Bilde: Øyvind Hagen/Statoil
Norsk økonomi og norsk offentlig sektor vil være tjent med en helt annen anbudsinnbydelse enn den som er beskrevet i Regelverket for offentlige anskaffelser i dag. Dette er blitt tatt opp av en rekke organisasjoner og forskningsmiljøer de siste årene uten at mye har skjedd. Ved et nærmere internasjonalt samarbeid mellom forskningsmiljøer, IKT-leverandører og det offentlige selv, kan en ikke bare få bedre offentlige IKT-tjenester, men det kan bli grunnlaget for en eksport av slike løsninger, spesielt innen velferdsteknologi.

Dette er ikke noe annet enn det staten gjorde i 1970-årene ved innledningen til oljealderen. Investeringer på norsk sokkel bidro ikke til konkurransekraft, kostnadsnivået var for høyt og utviklingstakten for lav. En hadde byråkratiske anskaffelser og rigide kontrakter med oljeindustrien. Staten tok da initiativ til å etablere nye arbeidsformer: Aktørene ble enige om å etablere mer langsiktige og smidige relasjonskontrakter på de store og viktige samfunnsinvesteringene innen olje- og gassutvinning. Det ble det såkalte NORSOK-samarbeidet som var med på å skape grobunn for et konkurransedyktig næringsliv i Norge.

Offentlig sektor og IKT-industrien står ovenfor samme problemstilling i dag – potensialet for å utnytte IKT og leverandørenes kompetanse utnyttes ikke godt nok gjennom et rigid anskaffelsessystem.

Forslag: Næringsdepartementet tar initiativ til å etablere et «NORSOK»-samarbeid på innkjøpssiden av IKT-tjenester etter mønster av oljebransjen i sin tid.

Les også: E-faktura kan bli påbudt

4. Innføre smidig prosjektutvikling

Mange IKT-prosjekter fremstår som gigantiske både i forhold til funksjonalitet og budsjett. IKT-systemene bør bygges gradvis og modulært, og realiseres stykkevis og i nær kontakt med «markedet»/brukerne for å få relevante tilbakemeldinger. Det bidrar også til økt innovasjon.

Middelet for å få det til er «smidig» prosjektutvikling, fremfor «fossefallsmetoden». Mange vellykkede offentlige IKT-prosjekter bruker denne metodikken, bla. Statens Pensjonskasses PERFORM-prosjekt, og nå også Skattedirektoratet når de lagde A-ordningen.  Samtidig foregår det en debatt om at den anbefalte prosjektmodellen fra Difi – Prosjektveiviseren – ikke støtter en slik metodikk. Senest kom det frem i en kronikk i DN tilbake med spissformuleringen «Gigantomani med påfølgende beslutningssyke». Difi har tidligere hevdet dette beror på misforståelser av hva Prosjektveiviseren er, nemlig som en overordnet prosjektstyringsmodell, og ikke en prosjektmodell for programvareutvikling.  Et «oppklaringsmøte» med leverandørene fant sted tidlig i mai, men så vidt jeg forstår oppfattes ikke Prosjektveiviseren hverken å være tilpasset smidig prosjektutvikling, eller at Difi har tilstrekkelig kompetanse til å støtte de offentlige etater som ønsker å bruke denne smidig-metodikken.

Forslag: Difi må oppdatere sin kompetanse og metodikk til å støtte smidig prosjektutvikling.

Noe ganske annet: Full mobildekning på toget kan koste 1,5 mrd.

5. Innføre endringsledelse i topplederprogrammet

Det er blitt et slags mantra for regjeringen at ledere i offentlig forvaltning, skal ha «strategisk IKT-kompetanse». Det betyr at de skal oppøves til å få forståelse for hvordan teknologien endrer prosesser og produkter/tjenester, slik at de bedre kan sette i gang endringsprosjekter ved hjelp av teknologi. Dette er nå et høyt prioritert kompetanseområde som Difi tilbyr i sin topplederprogram som skal starte for alvor til høsten.

«Strategisk IKT-kompetanse» er et nødvendig, men ikke et tilstrekkelig, virkemiddel for å sette i gang endringsprosesser. Man blir ingen god leder alene av å ha kunnskap om og forståelse for teknologiens betydning. Det må suppleres med alminnelig ledelsesutvikling, slik jeg har beskrevet i en tidligere artikkel: Hva er digital ledelse?

Forslag: Difi bør inkorporere endringsledelse som del av sitt toppleder-program fra høsten av.

Mer debatt: For lite omstilling fra regjeringen

6. Politisk engasjement og ansvarliggjøring

Det er blitt påpekt at forvaltningen her i landet er for sektorisert – enhver er seg sin egen herre. Det er det vanskelig å gjøre noe med. Men en kan langt på vei snu dette fra å være en ulempe til å bli en fordel, dersom en følger et forslag som tidligere moderniseringsminister Morten A. Meyer har fremsatt:

Justis- og beredskapsminister Anders Anundsen (Frp) under NSMs sikkerhetskonferanse 2015 i Oslo kongressenter.
Justisminister Anders Anundsen bør få ansvar og rolle som «IKT-minister» for sitt område. Bilde: unknown
Det er de toneangivende statsrådene som må få ansvaret og rollen som «IKT-minister» innen sine respektive sektorer: Bernt Høie innenfor helse, Anders Anundsen innenfor justis og beredskap og Robert Eriksson innen velferd og trygd. På alle tre områdene står sektorene overfor store utfordringer som bare kan løses ved hjelp av IKT.

Forslag: Regjeringen instruerer disse statsrådene til å ta et mer selvstendig og nært forhold til de utviklingsprosjekter som disse har – for å sikre tilstrekkelig bevilgning, engasjement, forståelse og gevinstrealisering. 

Les også: Politiets IT-system eldre enn justisminister Anundsen (39)

7. Bli kvitt fryktkulturen i offentlig sektor

På et møte som IKT Norge hadde om disse spørsmålene forleden, sa en av prosjektlederne for A-ordningen at hun hadde brukt mesteparten av sin tid til å holde pressen på avstand for å unngå negative medieoppslag. Derved bekreftet hun - utilsiktet (?) – den fryktkulturen som hersker i offentlig sektor – og som åpenbart også innleide konsulenter har. Men det er ikke media som skaper IKT-skandaler. De skapes i høy grad av seg selv. Samtidig er store offentlige IKT-prosjekter et samfunnsmessig anliggende som krever åpenhet og innsyn. Manglende innsyn skaper grobunn for nettopp det en vil unngå – IKT-skandaler.

Forslag: Fryktkulturen må avskaffes. En misforstår sitt samfunnsmessige ansvar ved å søke å slippe unna innsyn og debatt i det offentlige rom. Ansett eller engasjer prosjektledere som har en åpen holdning til debatt i det offentlige rom.

Les om IT-planer i EU: Skal gi økonomisk løft på over 3 billioner kroner

Hvordan unngå IKT-skandaler?

En måte er å lære av de gode eksemplene. På Digitaliseringskonferansen vil IKT-løsningen i Lånekassen – for n`te gang? – bli fremhevet. Det er et godt eksempel, men også fordi det er atypisk for hvordan IKT-prosjekter i offentlig sektor oppstår og gjennomføres, slik jeg har vist i en tidligere artikkel: Lånekassens digitale reise.

Statssekretær Paul Chaffey har også nå begynt å vise andre gode IKT-eksempler i sin blogg.

Men det lar seg ikke underslå at det finnes mange dårlige eksempler på IKT-skandaler, både internasjonalt, men at det også stadig dukker opp her hjemme, senest ved en studie fra McKinsey som viser at Spesialisthelsetjenesten her i landet ikke klarer å utnytte det potensialet de har i allerede eksisterende IKT-investeringer. Og det finnes en forfriskende blogg: Hvem og hva er det vi kjemper mot? som også peker på at IKT-leverandørindustrien (de store) heller ikke skal gå klar av sin betydning og medvirkning til offentlige IKT-skandaler.

Les også: - Politikerne skjønner ikke bæret

Til toppen