Telehistorien som politikerne må lese

En ny bok kan utløse heftig debatt: Har Telenors satsing utenlands vært mislykket?

En ny bok om Telenors historie kan utløse heftig debatt. Har Telenors utenlandssatsing vært mislykket?

I forbindelse med Telenors 150 års jubileum engasjerte de en forskergruppe på BI til å skrive norsk telekommunikasjonshistorie. De to første bindene kom for ett år siden, og er omtalt av meg tidligere i digi.no (se referanse nedenfor).

Nå har – sterkt forsinket – tredje bind kommet, skrevet av professor Lars Thue. Den omhandler perioden 1970 til 2005 da digitaliseringen av telenettet og liberaliseringen av telemarkedet ble gjennomført. Det er blitt en bok som Telenor åpenbart ikke liker. Hovedårsaken synes å være fremstillingen av Telenors utenlandsengasjement. De har derfor valgt ikke å arrangere det symposium med historikere, telepolitikere og så videre, som var planlagt ved bokens utgivelse, for å diskutere bokens temaer i større bredde.

Det er synd, for Thue har gitt et utmerket bidrag til en analyse av Telenors strategi og politikernes holdning til telemarkedet, som så definitivt bør debatteres. Thues fremstilling og synspunkter bør med dette bli kjent utenfor den kretsen som har tid og lyst til å lese en bok på 540 sider.

Liberaliseringen av telemarkedet var på mange måter politikernes svenneprøve på å utarbeide en ny politikk for «informasjonssamfunnet», en politikk som skulle gi landet ny økonomisk vekst i en tid da samfunnets bærebjelke, industrien, var i ferd med å forsvinne som økonomisk drivkraft. Lykkes man med dette prosjektet? Thue tar utgangspunkt i følgende problemstillinger:

  • Hvordan har den økte samfunns- og næringsmessige betydningen av telekommunikasjon, latt seg forene med et redusert statlig engasjement?
  • Har vi hatt et effektivt regulatorisk regime som har balansert godt nok hensynet til «virksom konkurranse», et sterkt Telenor, og samfunns- og næringsmessige behov?
  • Har Telenor benyttet den frihet de fikk i disse årene til beste for markedet og kundene?

På en utmerket måte klargjør Thue bakgrunnen for liberaliseringen: Den er ofte blitt fremstilt som noe Norge måtte gjøre som følge av EØS-avtalen og vår tilpasning til EU. Men EUs politikk på dette området var bare en reaksjon på en utvikling som hadde dypere røtter:

  • Den tele- og datateknologiske utvikling i retning av konvergens (sammensmeltningen mellom disse to teknologiene) var i ferd med å bringe IT-industrien inn som nye konkurrenter på telemarkede. (Senere kom jo Internett som økte konkurransepresset overfor tradisjonell teleindustri ennå mer)
  • Det var et sterkt ønske om å bruke liberaliseringen til å bygge opp en sterk nasjonal teleindustri som motvekt til den amerikansk dominerte dataindustrien.
  • Den samfunnsøkonomiske tenkning endret seg i nyliberalistisk retning. Den såkalte «Chicago-skolen» som prediket mindre statlig styring og regulering, og mer overlatt til markedskreftene, ble etter hvert et alternativ til planøkonomien.

Denne utviklingen må sees på bakgrunn av oljekrisen fra 1973 som førte til inflasjon og økonomisk stagnasjon i de fleste vestlige land. Norge møtte dette med en motkonjunkturpolitikk – godt hjulpet av oljemilliardene. Det ble etter hvert imidlertid erkjent at den økonomiske krisen ikke var forbigående, men hang sammen med betydelige strukturendringer. Deler av den gamle industrien var for nedadgående, mens IT- og teleindustrien var i sterk vekst.

Sett på denne bakgrunn ble liberaliseringen av telesektoren på mange måter et nasjonalt program for å skape en vekstnæring til erstatning for den gamle. Dette falt også sammen med en stadig sterkere etterspørsel etter teletjenester fra en voksende middelklasse – som også generelt sett var positiv til nyliberalistisk tenkning.

Politikerne fikk altså her en enestående, praktisk mulighet til å utforme «en ny politikk for en ny tid». Forvaltet de den godt? Nei, tvert om. Thues bok gir grunnlag for å argumentere for at de bommet både på mål, virkemiddel og resultat:

Mål: Politikerne valgte aldri å sette liberaliseringen av telemarkedet inn i en næringspolitisk sammenheng, nemlig å gjøre Norge til en ledende utvikler og bruker av telekommunikasjonstjenester som kunne gi norske bedrifter konkurransefortrinn, og norsk teleindustri et industrielt løft.

I stedet skulle «virksom konkurranse» skape lavere priser på teletjenester. Det ga Telenor legitimitet til å bruke prismekanismen på to fronter: Overfor nye konkurrenter for å prise de ut av markedet, og overfor de ansatte for å skape kriseforståelse for behovet for nedbemanning.

Middel: Heller ikke brukte de det regulatoriske regime effektivt. Boken dokumenterer at Post- og teletilsynet (frem til 1997 Statens teleforvaltning) har vært svak i hele perioden og i det store og hele spilt på lag med Telenor. Godt hjulpet av Samferdselsdepartementet som har latt avgjørelser i klagesaker stort sett gå til fordel for Telenor.

Heller ikke endringen av organisasjonsformen var vellykket. Veien fra forvaltningsbedrift via selskapsstruktur, til privat, børsnotert selskap (hvor staten er hovedaksjonær) har vært like lang som politisk smertefull. At Telenor burde privatiseres som ledd i tilpasningen, var selvfølgelig for de fleste – bortsett fra politikerne. Men like selvfølgelig var det ikke at stamnettet skulle overlates det privatiserte Telenor. Tvert om var det mange som argumenterte for at nettet burde skilles ut i et statlig aksjeselskap og hvor nettet og basistjenestene skulle være tilgjengelig for alle på like vilkår. Nå er det bare i teorien like vilkår; Telenor har brukt felleseiet – eierskapet til nettet – som virkemiddel i konkurransen til fordel for seg selv.

Resultat: Mulighetene for videreutvikling av norsk teleindustri ble også i praksis skuslet bort av Willoch-regjeringen. Daværende samferdselsminister Ingrid Koppernæs ville ha internasjonal anbudsinnbydelse (særlig fra japansk teleindustri) da innkjøp av nye digitale sentraler skulle foretas i begynnelsen av 80-årene. Elektrisk Bureau og STK-Atcatel var ikke lenger de eneste. Valg av STK-Alcatel, og senere Ericsson, førte til at norsk teleindustri gradvis ble nedbygd. Nera klarte heller aldri å utvikle et alternativ – selv om de lå godt an når mobilkonsesjonen ble lagt ut. Nera kunne blitt det NetCom er i dag.

Når neste generasjons digitale sentraler skulle kjøpes inn i 1988, ble ikke engang TBK – Televerkets egen konkurranseorganisasjon – invitert til å levere inn tilbud! På 1990-tallet ble også Televerkets forskningsinstitutt – som hadde vært en driver for blant annet å etablere en norsk nasjonal teleindustri – underlagt Telenors produktutviklingsenhet.

Thue nøler med å trekke den bastante konklusjon som synes å ligge implisitt i de premissene som er nevnt ovenfor, nemlig at politikerne mislyktes i sin primære oppgave – å benytte dereguleringen av telemarkedet til å bygge opp en sterk nasjonal teleindustri med Telenor som «lokomotiv». Resultatet har blitt nedbygging av norsk teleindustri, og manglende virksom konkurranse på et telemarked som domineres av Telenor og en rekke småbedrifter (bortsett fra Netcom som deler mobilmarkedet med Telenor).

Men Telenor da – har de lykkes ut i fra sine forutsetninger som en selvstendig, privat børsnotert bedrift (hvor staten har aksjemajoriteten)?

Da liberaliseringen startet hadde Telenor flere strategiske, forretningsmessige muligheter å velge mellom. Skulle en satse på nettet med sine basistjenester eller verdiøkende tjenester?; skulle en satse på hjemmemarkedet eller det internasjonale markedet? Valget ble verdiøkende tjenester på det internasjonale markedet. Thue påpeker visse konsekvenser av dette valget:

Telenor har tapt drøyt 6 milliarder i perioden 1997 til 2004 på sin internasjonale satsing, jevnt fordelt på mobilsatsingen og Internett. Satsingen har vært finansiert med friske midler fra staten i form av forsterket egenkapital på flere milliarder, samt en for statens del nøysom utbyttepolitikk. I tillegg ble satsingen subsidiert av den nasjonale aktiviteten i form av nett- og basistjenester som hele tiden har gått med store overskudd.

Selv om tellerskrittene ble billigere, økte nemlig volumet både som følge av eksplosjonen i Internett-bruk, nye aktører inn i markedet, mobiltelefonitjeneste til fastnettet, og så videre. Selv mobiltjenesten her hjemme har i det store og hele blitt basert på inntekter fra nettet. Lars Thue går ennå videre – fokus for Telenor har flyttet seg fra å være opptatt av nett-tjenestene, geografisk dekning og de ansatte via fokus på markedet og konkurrentene til å bli styrt av børsen og kortsiktige finansielle mål. Det er finansielle mål som har vært de viktigste styringsparametrene for Telenor de senere år («shareholder-modellen»), ikke hvordan man skulle betjene markedet til beste for samfunnet og markedet («stakeholder-modellen»).

Det nok her Telenor steiler. Markedsverdien av de internasjonale satsingene er langt større enn de regnskapsmessige tapene. Skulle Telenor ha forblitt på det norske, nasjonale markedet, ville Telenor aldri fått den børsverdi det har i dag. For å lykkes på hjemmemarkedet må en lykkes internasjonalt. Slik har Telenor resonnert – i likhet med Opera Software og Fast; det nasjonale markedet er for begrenset til å kunne hevde seg internasjonalt.

Thue lar ikke disse motforestillingene komme til orde i sin fremstilling. Det er nok en stor svakhet. Men Thues perspektiv er likevel interessant og bør kunne diskuteres, og ikke ties i hjel.

Hva er Thues sluttkonklusjon: Har altså telepolitikken vært vellykket i forhold til de mål som ble satt? Det er ingen som helst tvil om vi i dag er et rimelig avansert teleland, hvor for eksempel mobildekningen pr. innbygger ofte brukes som mål – her er vi i verdenstoppen.

Men det er samtidig vanskelig å peke på at det er telepolitikken eller Telenors utvikling som er årsak til denne utviklingen. Den teleteknologiske utvikling hadde kommet uansett, og som det velstandsland vi er, har brukerne fått større makt gjennom sin etterspørsel og sin måte å bruke teknologien på. Verken Telenor eller telepolitikken har skapt denne utvikling.

Etter å ha lest Thues bok, kan en lett være fristet il følgende konklusjon:

  • Vi har ikke lenger noen teleindustri eller egen teleforskning av noen betydning
  • Det regulatoriske regime har i hele denne perioden vært svak, og har – i samarbeid med Samferdselsdepartementet – nesten utelukkende forsvart Telenors interesser.
  • Det finnes i dag ingen effektiv virksom konkurranse i telemarkedet; Telenor har markedsdominans innen de fleste av de 18 delmarkedene telemarkedet er delt inn i.
  • Telenors internasjonale satsing har vært mislykket, til tross for at de har vært forfordelt finansielt med betydelig egenkapitalinnsprøyting og liberal utbyttepolitikk fra statens side; tapsprosjektene utenlands har blitt finansiert ved overskuddet av de hjemmelige nett- og basistjenester.

Lars Thues bok omfatter langt flere temaer enn dette med sine over 500 sider. Han har dessverre pådratt seg et komposisjonsproblem i sin fremstilling: Det blir for mange temaer, hvorav flere glir inn i hverandre, og etterlater mange uforløste debatter og problemstillinger.

Men det er omtalen av telepolitikken som er den desidert mest interessante – og kontroversielle. Thues bok er spennende fordi den våger å sette et kritisk blikk på telepolitikken her i landet. I så henseende fortjener både å bli lest og debattert.

(Lars Thue: Norsk telekommunikasjonshistorie, bind 3 – Nye forbindelser (1970 – 2005), Gyldendal Fakta, 2006).

    Les også:

Til toppen