(Bilde: Grøtt, Vegard Wivestad)

KOMMENTAR: Digitalisering av offentlig sektor

«Syv veier til digitalisering av offentlig sektor»

KOMMENTAR: Produktivitetskommisjonens forslag går ikke langt nok, skriver Arild Haraldsen.

Produktivitetskommisjonens andre rapport kommer med en rekke tiltak for å få fart på digitaliseringen i offentlig sektor.

Flere av forslagene har vært fremmet i denne nettavisen tidligere.  Men jeg kunne ønsket at forslagene hadde gått lenger og var mer konkrete.

Det pekes ofte på at det finnes mange eksempler på god digitalisering i offentlig sektor. Det er riktig. Men det er samtidig problemet.

Når digitaliseringen har kommet så ulikt i offentlig sektor, begrenses mulighetene for effektiv samhandling. Men det er nettopp samhandling – å få hele fellesskapet opp på samme nivå – som er hovedutfordringen.

1. Det bør etableres sterkere samordningsorganer

Kommisjonen etterlyser en «dirigent» med sterkere fullmakter til å styre digitaliseringsområdet. Metaforen er tvilsom. Hvorfor ikke å gå direkte på sak og si at Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) og Difi har sviktet i sitt samordningsansvar?

Dette samordningsansvaret omfatter også kommunesektoren. Kommunene vil ha en slik samordning, og mange har etterlyst initiativ fra KMD. Nylig har Riksrevisjonen anbefalt at KMD tar et klarere ansvar for et mer forpliktende samarbeid med kommunesektoren.

Som et underliggende organ har KMD Difi som i praksis skal forestå denne samordningen. Men det er først ved Tildelingsbrevet for 2016 at Difi fikk i oppdrag også å se på samordningen overfor så vel statlig som kommunal sektor.

Regjeringen tok for 2 ½ år siden initiativ til en evaluering av Difi. Til tross for at evalueringen avdekket klare svakheter ved Difis rolle, ble lite eller ingenting gjort for å styrke Difi i sin samordningsrolle.

Kommisjonen skriver: «Det er ikke åpenbart at Difi har kommet styrket ut av prosessen, og Difi kan på ingen måte sies å ha blitt den sentrale «dirigenten» som har sterke fullmakter til å styre digitaliseringsområdet». Kommisjonen sier at «Det bør gis en tydelig overordnet «marsjordre» om at løpende innovasjon i organisering, teknologibruk og tjenesteytelser forventes, og at gevinster skal hentes ut og gi rom for nye tilbud.» (Min understreking).

Forslag: KMD og Difi har mislykkes i å være det sterke samordningsorganet Kommisjonen etterlyser. Legg derfor samordningsansvaret til Finansdepartementet slik det er i Danmark, og som Stortinget nå har bedt regjeringen om å utrede i sin kommentar til Statsbudsjettet for 2016.

Gi samtidig Finansdepartementet ansvar for såkalt «områdegjennomgang» for å kunne overføre ressurser fra et område til et annet som følge av digitaliseringen.

2. Det bør etableres sterkere samordningstiltak

Et viktig samordningstiltak ligger i samarbeidsorganet SKATE, og dreier seg i alt vesentlig om bruk av felleskomponenter. Kommisjonen peker på at manglende standardisering og bruk av felleskomponenter gjør at det tar forholdsvis lang tid å videreutvikle digitale tjenester.

Men Skate har ikke formell kompetanse til å lage bindende retningslinjer for digitalisering i offentlige virksomheter. Kommisjonen går derfor inn for at bruk av standarder, verktøy og felleskomponenter gjøres obligatorisk slik det er i Danmark.

Finansiering av fellesløsninger må støtte opp under dette. De foreslår også at Prosjektveiviseren blir obligatorisk å bruke i prosjektsammenheng.

Forslag: Kommisjonens forslag om å gå over fra anbefalt til obligatorisk bruk av standarder, prosjektmodell, felleskomponenter etc., gjennomføres.

3. Etablering av sektorielle digitaliseringstiltak

Kommisjonen er positiv til etableringen av Direktoratet for e-Helse. Dette har kommet delvis som et svar på at det ikke er noen god overordnet styring av digitaliseringen av offentlig sektor.

De ser derfor at det er behov for større trykk på digitaliseringen innenfor sektorer som er kritisk utsatt for effektivisering i årene fremover. Men de sier samtidig at det er en forutsetning at disse sektorvise tiltakene følger de standarder som blir utviklet av fellesskapet. «Så lenge direktoratet følger de fellesføringene som gjelder, og benytter nasjonale fellesløsninger, kan dette være en god modell for store sektorer med omfattende behov for sektorspesifikke digitale løsninger».

Men dette vil naturlig innebære at Difis rolle ikke lenger blir som «strategisk premissgiver» for digitaliseringen, men som en leverandør av standarder og fellesløsninger i samarbeid med andre etater som f.eks. Altinn.

Forslag: Etablering av sektorvise digitaliseringstiltak innenfor utsatte områder, som helse- og omsorgssektoren, støttes. Men dette fordrer at det gis klarere rollefordelinger mellom leverandørene av slike løsninger, særlig en klarere rollebeskrivelse mellom Difi og Altinn.

4. Endret styring og organisering av IKT-tiltak

Kommisjonen konstaterer at flere IKT-prosjekter starter med for høy kompleksitet. Det skyldes en rekke forhold: at de er politisk støttet, er store tverrgående prosjekter. etc.

Mindre prosjekter blir ikke prioritert når det gjelder å få midler: «Flere virksomheter opplever derfor at de må gjøre løsningene større enn nødvendig for å få gjennom finansiering».

De viser igjen til Danmark, «som har prinsipp at prosjekter skal søke lav kompleksitet og ta utgangspunkt i hvor moden virksomheten er til å drive prosjekter».

Kommisjonen peker også på at IKT-prosjektene ofte mangler en helhetlig plan for gjennomføring, har en uklar organisering av prosjektet og med utydelige roller og ansvar.

Etatene arbeider heller ikke tilstrekkelig systematisk og målrettet med gevinstrealisering. I tillegg velger etatene ofte feil kontraktstrategi og -modell. Etatene har heller ikke nok oppmerksomhet og kunnskap om risikostyring.

Kommisjonen foreslår derfor at etableringen av Digitaliseringsrådet sees i sammenheng med Medfinansieringsordningen for mindre IKT-prosjekter som stiller krav til uttak av gevinster for å få støtte.  Dette er både et kreativt og godt forslag. De foreslår også at IKT-investeringer bør kunne trekke på fremtidige budsjetter 3 - 5 år frem i tid der gevinstene i hovedsak tilfaller etatene selv.

Forslag: Kommisjonens forslag til å gjøre alle IKT-prosjekter under 750 millioner obligatorisk fremlagt for Digitaliseringsrådet, og at dette kobles opp til Medfinansieringsordningen, gjennomføres.

5. Prosjekter innenfor fellestiltak for informasjonsforvaltning bør prioriteres

Kommisjonen nevner flere eksempler på manglende samordning av registre og data.

Et eksempel er UDI og Skatteetaten, som ikke har hatt gode nok prosesser for å utveksle informasjon om arbeids- og oppholdstillatelse. Resultatet er at personer uten lovlig opphold har fått skattekort og trygderettigheter.

Kommisjonen gir derfor sterk støtte til det pågående prosjekt om sentral informasjonsforvaltning i regi av Brønnøysundregistrene og Difi. Dette prosjektet er beregnet å ha en samfunnsøkonomisk effekt på 30 milliarder (over 15 år). Men det er to problemer med dette; Prosjektet krever fellesfinansiering over flere år, og at etatene faktisk tar ut gevinstene.

Forslag: Dette prosjektet finansieres av Regjeringen samlet over en 3-års periode. Etatene pålegges å bruke resultatene og å ta ut de estimerte gevinstene.

6. Det bør settes inn tiltak for å slette IKT-systemenes tekniske gjeld

Mange offentlige etater sitter i dag på IKT-løsninger med utdatert teknologi. Det gjelder også Skatt som ellers fremstår langt fremme i digitaliseringen, og som derfor står overfor en stor teknologisk og investeringsmessig utfordring.

Vedlikeholdsetterslepet hos flere etater er så stort at hele grunnsystemet må erstattes i løpet av noen år. Forsinket implementering av nye IKT-løsninger betyr at man går glipp av gevinster i den perioden løsningen kunne vært på plass.

Gevinstene spises dessuten opp av høyere driftskostnader fordi både gammelt og nytt system må driftes parallelt. Treg prosjektering og implementering kan dessuten øke risikoen for at det har kommet ny og bedre teknologi som heller burde vært valgt, innen prosjektet ferdigstilles.

Dette var et tema under Software 2016.

Sophus Lie Nielsen pekte på at både Nav, Politiet og UDI alle hadde betydelige forslag til «modernisering», dvs. utskifting av de gamle kjerneløsningene, i sine investeringsforslag. Alle forslagene ble etter kort tid stanset. Minst 30 prosent av driftskostnadene hos disse etatene anslås å utgjøre «teknisk gjeld», altså vedlikehold av gamle kjerneløsninger. De økte driftskostnadene utgjør 2-3 ganger investeringen i nye IKT-systemer (i et 15 års perspektiv).

Forslag: Større etater pålegges å legge frem et regnskap over sin tekniske gjeld ved investeringsbeslutninger av nye IKT-løsninger. Ved større reformer skal det utredes konsekvenser av å sanere eller ikke sanere «teknisk gjeld».

7. Innføre nye innkjøpsregler

Det offentlige kjøper inn for cirka 450 milliarder kroner hvert år, eller 18 prosent av brutto nasjonalprodukt. Kommisjonen peker på at Norge har de nest høyeste kostnadene i Europa per innkjøp.

Anskaffelsesregelverket og praktiseringen av dette gir ineffektive anskaffelsesprosesser med høye administrative kostnader knyttet til gjennomføringen av anskaffelsen.

Riksrevisjonen har pekt på at endrede innkjøpsregler vil spare samfunnet for 20 milliarder hvert år. Mange har derfor pekt på behovet for å endre innkjøpsreglene slik at kostnadene blir lavere, og mer i retning av relasjonskontrakter og tjenesteinnovasjon.

Dette innebærer at en i større grad skal trekke inn leverandørenes kompetanse og erfaring i utarbeidelse av IKT-baserte løsninger. Kravspesifikasjonene skal være basert på beskrivelse av behov, ikke løsning.

Regjeringen har etablert en sentral innkjøpssentral i regi av Difi. Kommisjonen peker imidlertid på at dette nok kan redusere kostnadene ved innkjøp, men at det også har en del uheldige side.

Dette kan gi en konkurransevridning der offentlig sektor har en stor markedsmakt (som på IKT-området), en mer rigid beslutningsprosess og lite smidige løsninger.

Men det blir ikke bedre og mer effektive innkjøp av det uten at det skjer i et samarbeid med leverandørene; da hjelper det ikke å beskrive en løsning, men et behov.

Kommisjonen peker spesielt på dette i forbindelse med anskaffelse av velferdsteknologi, og sier eksplisitt at dette må utvikles i samarbeid med private leverandører, slik det nå også er varslet en vil gjøre i Oslo kommune.

Kommisjonen konkluderer med at «Innkjøpsprosedyrer som innebærer tettere samhandling med leverandører (for eksempel innovasjonspartnerskap) kan bidra til større innovasjonsgrad i offentlige anskaffelser, men stiller (samtidig) krav til innkjøpsfaglig kompetanse».

Forslag: Staten endrer sitt innkjøpsreglement og åpner opp for relasjonsbaserte kontrakter.

KMD skal i nærmeste fremtid legge frem en stortingsmelding om digitaliseringen i offentlig sektor - Digital Agenda. Der bør flere av disse forslagene bli drøftet – og konkludert.

Til toppen