Arkivverket mener Noark knirker i sammenføyningene: – Milliarder kan spares med annen tilnærming

SOGNSVANN, OSLO (digi.no): Løsningene som norske, offentlige virksomheter bruker til journalføring og arkivering av saksdokumenter må være basert på Noark (Norsk arkivstandard), en norsk standard som er utviklet og vedlikeholdt av Riksarkivaren.

Nå mener representanter for Arkivverket at Noark er i ferd med å bli utdatert, ved at den ikke tar hensyn til at saksbehandling i dag ikke lenger bare skjer med inngående og utgående dokumenter.

Løser ikke de store problemene

– Kommunikasjonen skjer på andre måter. Noark har vart siden 1984 og har store utfordringer der vi i dag er med digitale løsninger. Det knirker i sammenføyningene. Noark løser et problem som ikke er så stort lenger. Men det løser ikke problemene som er store i dag, sier Espen Sjøvoll, avdelingsdirektør Forvaltning i Arkivverket, til digi.no.

– Samfunnet er på vei vekk fra papir. Digitaliseringen gjør at forvaltningen endrer seg og arbeider på andre måter. Det fører til at noen etater prøver å trykke sine «bananer» inn i «epleformer». Dette gir ofte litt dårlige resultater, sier han.

Som eksempel nevner han at noen etater har systemer med strukturerte databaser, men for å etterleve Noark-kravene putter de de strukturerte dataene inn i ustrukturerte PDF-er, og det er disse som blir tatt vare på og tilgjengeliggjøres for innsyn.

– Dette påvirker innsyn for blant annet journalister. Men det er mye spennende som ikke kommer med i postjournalene. Dette kommer i Teams og alle mulige andre samhandlingsverktøy, som er utelatt fra arkiveringen. Det gjør at mulighetene for å etterprøve forvaltningen blir dårligere. Det som skjer, skjer i andre kanaler og verktøy, sier Sjøvoll.

Utviklingsprogram og blanke ark

Han mener den gamle metoden for å holde kontroll og oversikt over forvaltningen, den er forlatt.

– Det fungerer ikke lenger i praksis. Hvordan skal vi få til å opprettholde den tilliten vi i samfunnet er avhengig av å ha som et fungerende demokrati? Hvordan få til transparensen og etterprøvbarheten, spør Marthe Rosenvinge, som er seniorrådgiver i samme avdeling som Sjøvoll. Hun er en del av kjerneteamet i Arkivverkets satsing på innebygget arkivering.

– Dette må vi gjøre noe med. Vi vet ikke helt hvordan vi løser det, men må tenke nytt. Arkivlovutvalget peker på det samme, sier Sjøvoll.

Arkivverket har derfor etablert et utviklingsprogram.

– Nå løfter vi opp noen virksomheter. De begynner med blanke ark og ser hvordan de kan finne gode løsninger. Hva er behovet for virksomhetene? Hva er behovet for å kunne dokumentere og gjøre ting etterprøvbart, og også for at journalister skal kunne ha innsyn? Hvilke verktøy trenger vi i dag? Vi har pilot med Kulturtanken, som har fått dispensasjon for ikke å følge Noark. Med i piloten er også Digitaliseringsdirektoratet, som har e-innsynsløsningen, sier Sjøvoll.

Fem overordnede krav

Rosenvinge forteller at det er et mål for satsingen å være så åpne som mulig, og å fokusere på de hensynene som ligger til grunn for god informasjonsforvaltning i et nytt forslag til arkivlov.

– Det skal være ekte, pålitelig, dekkende, satt i sammenheng og anvendbart. Dette er det øverste nivået av krav. Så vil vi jobbe oss nedover i et hierarki og finne ut hva som må til for å gjøre de overordnede hensynene, og senere eventuelt til tekniske krav og funksjoner. Dette tester vi ut i piloten, hvor vi sitter tett sammen med blant annet leverandøren til Kulturtanken, forteller hun.

Blant annet gjøres det pilottesting av hvordan man kan gi innsyn i løsningen til Kulturtanken ved bruk av eInnsyn, uten å bruke Noark og dagens sakarkivløsninger.

Ingen journalføring

Ifølge Rosenvinge har det nye Digitaliseringsdirektoratet ønsket å være med i denne piloten fordi de ser verdien av å teste hvordan verden vil bli seende ut uten journalføring.

– Dette kravet foreslås fjernet fra Arkivloven, men det betinger at man må kunne ta hensyn til innsyn og tilgjengeliggjøring på en eller annen måte. Derfor har vi etatene gått sammen om å teste dette ut innenfor en avgrenset sandkasse.

Ifølge Sjøvoll dreier det seg om andre data, og i andre formater, enn de som tradisjonelt har blitt offentliggjort gjennom eInnsyn.

– Dette er en del av et helhetsarbeid. Vi gjør også andre ting. Skal vi finne alternative måter å løse samfunnsoppdraget vårt på, uten de virkemidlene som vi har – noe som i dag er Noark og et regelverk – så må vi løfte blikket. Den digitale verdenen krever andre virkemidler. Kjerneteamet for innebygd arkivering, som ble etablert i fjor høst, har fått ganske frie tøyler, forteller han.

– Vi er litt gründervirksomhet i virksomheten, skyter Rosenvinge inn.

Utfordrer holdninger

– Oppdraget deres er å utfordre både Arkivverkets egne holdninger til dette, forvaltningens holdninger til dette, og ikke minst leverandørenes holdninger, selv om de har gjort en god jobb med Noark, fortsetter Sjøvoll.

– Vi har jo begrenset med ressurser. Kostnaden vår ved at vi lager dette kjerneteamet, er at vi sier at vi kommer til å la Noark forbli uendret i 2020. Vi kommer ikke til å drive med videreutvikling av Noark, bortsett fra det vi absolutt må. I stedet vil vi bruke ressursene våre på hvordan vi kan tenke nytt. Så kan vi heller senere se hvor godt Noark passer inn i det nye bildet for hvordan verden bør være. Dette tror vi at noen vil synes er bra, mens andre ikke vil synes at det er bra, sier han.

Oppleves som skummelt

Sjøvoll sier at offentlig sektor er veldig glad i å følge regler.

– Det skjønner du jo, for ingen har lyst til å være på forsiden av VG. Men når vi går ut til offentlige etater og sier at «vi har lyst til å gi dere frihet fra Noark, vi vet at dere skal kjøpe noe nytt, la oss sammen finne ut hvordan vi kan løse det på en mest mulig hensiktsmessig måte», da takker de fleste nei. Dette er skummelt for dem. De har ikke trodd på oss så langt, sier han.

– For dem er det lavere risiko og lavere kostnad å bestille en slags form for hyllevare, istedenfor å utfordre det etablerte og tenke hvilke behov virksomheten egentlig har, legger Rosenvinge til.

Ifølge Sjøvoll kommer alltid behovet for regelverksetterlevelse høyest.

– Det skjønner jeg jo, for kostnaden ved å være tidlig ute, kan være høy. Dette er derfor en utfordring vi har jobbet mye med: Hvordan vi får med oss disse offentlige etatene. Kulturtanken er derfor den første til å gå litt ut på dypt vann, forteller Sjøvoll.

Rosenvinge legger til at også Nav har vært veldig framoverlent, og piloten med dem startet for kort tid siden. Hun tror at også i dette tilfellet vil gå mot en dispensasjon for å ikke å bruke Noark etter hvert.

– Vi er i en læringsprosess for å finne bedre eller nye krav. Der er nok Kulturtanken og Nav mer eller mindre på hver sin side av skalaen. Nav er en offentlig etat med masse IT-ressurser og har kompetanse til å løse ganske mye.

Elfenbenstårn

Rosenvinge mener det viktig å huske at det ikke er Nav som utgjør standarden for IT-driften i offentlige etater. Derfor ser Arkivverket for seg at det blir etablert en form for møteplass hvor de flinkeste kan møtes og utveksle erfaringer.

– Det handler om å sette de beste menneskene vi har i samme rom, slik at de kan utveksle ideer og lære av hverandre, og at vi kan lære av de andre, sier Rosenvinge.

– Det vi ser er at dersom vi sitter alene her oppe på Sognsvann, kan dette bli sett på som et elfenbenstårn. Det ligger jo på en høyde, det er hvitt, og vi har hatt en tendens til å være litt introverte i noen år. Men skal vi få offentlig sektor til å bli bedre og mer effektive på å dokumentere, kan ikke vi sitter her i elfenbenstårnet vårt og leke. Da må vi snakke med dem som har problemene og gjete fram innovasjonen, sier Sjøvoll.

Han forteller at Arkivverket har fått penger fra Digitaliseringsdirektoratet til et tjenestedesignprosjekt.

– Dette handler nettopp om å se på hvordan vi kan jobbe med innovasjon på vegne av offentlig sektor, og for å se på hvordan vi kan løfte dette fra å ha enkeltpiloter til å sette det mer i system. Arkivverket er en liten etat, og vi har ikke ressursene til å drive dette på sektornivå alene. Vi avhenger av å samarbeide bredt i offentlig sektor, sier han.

– Vi trenger at hele sektoren er med å jobbe sammen om å snu. Forhåpentligvis kan de gjenbruke mye, ved at noe som fungerer godt i noen etater, vil kunne fungere godt i andre, sier Rosenvinge.

Saken fortsetter under bildet.

Lite på tvers

Sjøvoll mener at de rører i et terreng som offentlig sektor ikke er så gode på, fordi offentlig sektor er så sektorstyrt.

– Når vi forsøker å få til noe for å bli bedre på tvers, så handler det mye om vilje til å ta risiko. Noen tar kostnader som andre får gevinster av. Hos en del kommer piggene ut så snart vi sier at vi skal gjøre noe nytt. Da tror de vi mener at de ikke har gjort god nok jobb fram til nå. Men vi kritiserer ikke det som er gjort til nå. Vi ser svakheter med tilnærmingen som AS Norge, inkludert oss selv, har hatt. Det har vært et litt tungt landskap å bevege seg i, sier Sjøvoll.

Dette ser nå ut til å ha snudd.

– Vi står nå i en luksusposisjon hvor vi har etater som står i kø og som har lyst til å med i piloter og å delta i noe fremoverlent og spennende. Bare for et år siden, var det en helt annen virkelighet, sier Rosenvinge.

De virksomhetene i offentlig sektor som Arkivverket forsøker å nå ut til i forbindelse med pilotprosjektene, er de virksomhetene som de tror er åpne for endring.

– Det handler om å få tak i dem på riktig tidspunkt. Hvis du akkurat har kjøpt et nytt system og implementert dette, det er ikke da du hører på noen som kommer og sier at «skulle vi ikke gjort dette på en annen måte?» De etatene som derimot står i en endringsprosess, som har bestemt seg for at de skal kjøpe noen nye løsninger, det er disse vi forsøker å gå etter og forsøker å påvirke. Etter at de har gjort en anskaffelse, er det egentlig for sent, sier Sjøvoll.

Milliarder

Sjøvoll tror at dersom Arkivverket sammen med sektoren kan finne gode løsninger på problemstillingen som handler om dårlig utnyttelse av data og dokumentasjon i offentlig sektor, vil det kunne spares milliarder av kroner på bedre effektivitet.

– Fra Arkivverkets synspunkt er vi opptatt av transparensen. Men det er klart, for resten av offentlig sektor, vil dette særlig gi muligheter for effektivisering og kostnadsbesparelse og være et viktig element ved å teste ut nye måter å ta vare på dokumentasjon på.

Ikke bare i Norge

De norske problemstillingene har man også i resten av Europa. Også på dette nivået ønsker Arkivverket å lære av andre.

– Kan vi lage noe felles på EU-nivå, som kan gjøre at offentlig sektor kan stå sterkere overfor leverandørene? Kanskje vi klarer å engasjere slik at de store leverandørene ser at det er et europeisk marked og ikke bare et norsk, sier Rosenvinge.

Ifølge Sjøvoll tenker mange leverandører i dag at Noark er et særnorsk fenomen, og at Norge er et lite marked.

Microsoft

– Men hvis vi klarer å lage noen prinsipper på europeisk nivå, så blir markedet mye større. Én av leverandørene som er midt i måløyet, er Microsoft. De har veldig stor utbredelse i Norge og i hele Europa. Offentlig sektor bruker Teams, Sharepoint, Outlook og hele porteføljen rund baut. Men jeg tror Microsoft aldri kommer til å lage en Noark-løsning, sier Sjøvoll.

– Vi har likevel startet en prosess med Microsoft hvor vi i stedet spør om hvordan vi kan finne ut i hvilken grad løsningene deres etterlever grunnleggende arkivbehov, de samme dokumentasjonskravene som vi snakket om tidligere. Formålet er om vi kan se at ingen har tuklet med dokumentet og hvilke mekanismer de har for å sikre at det er autentisk. I så fall kan vi si at dette er godt nok for vanlig bruk i forvaltningen, for eksempel at det vil holde som bevis i en rettssak, forklarer han.

Det andre Arkivverket er opptatt av i denne sammenhengen, er at man må kunne hente ut disse dataene og lagre dem for evigheten.

– For Sharepoint kommer sannsynligvis ikke til å eksistere om hundre år, sier Sjøvoll.

Opp på europeisk nivå

Han forteller at Arkivverket har god dialog med Microsoft Norge. Problemet er at det ikke er Microsoft Norge som styrer teknologiutviklingen i Office-pakken.

– Dette skjer på et helt annet nivå. Men dersom vi klarer å løfte oss til et europeisk nivå, kan vi rigge oss til slik at de store IT-selskapene tilfredsstiller våre behov. Da kan si til Microsoft, Google, Oracle eller andre at det er en 20 -punktsliste som de må tilfredsstille, og det er godt nok for oss. Da trenger vi ikke å komme med slike store Noark-pakker som vi skal tre nedover hodet på folk, sier Sjøvoll.

– Dette er ambisjonen vår, men det kan være at det viser seg at den tilnærmingen ikke er mulig, innrømmer han.

Rosenvinge legger til at det handler om å fokusere på hensynene som skal ivaretas, i stedet for å hele tiden være opptatt av virkemidlene som brukes.

Posisjonering

Derfor angriper Arkivverket denne problemstillingen fra flere sider, også opp mot EU.

– Det som er min ambisjon, er at vi må posisjonere Norge som et pilotland i en europeisk kontekst. Det er ingen land som har funnet noen gode løsninger på hvordan vi skal håndtere arkivproblemet i en digital tidsalder. Dersom Norge kan ta en posisjon som pådriver på EU for å si at dette er et problem, som vi kan løse med «denne» tilnærmingen, kan vi også påvirke hvordan dette vil se ut i europeisk sammenheng. Vi sitter i førersetet og har noen etater med på laget som er flinke og villige til å strekke seg langt. Kan vi vise til praksis at vi kan løse dette i Norge, så blir troverdigheten for at dette kan fungere på et europeisk nivå, mye større, mener Sjøvoll.

– Da er det mye enklere for de andre europeiske landene å følge etter. Vi vet at Norden har ganske høy troverdighet i EU, fordi vi er velfungerende demokratier og er ganske gode på digitalisering. Det forsøker vi å bruke for alt det er verdt, fortsetter Sjøvoll.

Til tross for at Norge ikke er medlem av EU, er Sjøvoll leder av en arbeidsgruppe – Archiving by design – nedsatt av European Group of Archivists. Dette er et rådgivende organ til EU-kommisjonen. Det består av alle riksarkivarene i Europa.

Innebygd arkivering

– Det handler om hvordan du kan designe IT-systemet slik at arkivkravet rett og slett er innebygd. Da slipper du en arkivdel på siden. Eksempelvis hvor alt må integreres mot en Noark-kjerne, og at det er Noark-kjernen som tar vare på arkivet. I stedet skal systemet etterleve arkivkravet i seg selv, slik at det ikke trenger en slik integrasjon. Er det system som har viktig informasjon, blir den også tatt vare på, sier Rosenvinge.

– Dette er en helt annen tilnærming enn det vi tradisjonelt har i arkivsystemene i dag. Vi tror at vi dersom vi greier å få etablert denne tilnærmingen, og viser at det fungerer, vil vi få en virkelighet hvor man ikke lenger skiller mellom arkivsystemer, skjemaer og fagsystemer. Vi har bare løsninger som dekker virksomhetens behov, inkludert arkivbehovet.

Ifølge Sjøvoll er dette blant grunnene til at Arkivverket har prioritert Microsoft høyt blant leverandørene de forsøker å påvirke.

– Dersom vi kan få vite at det er en del grunnleggende funksjoner som dekkes i Sharepoint, Teams og så videre, så kan andre bygge for eksempel prosjektledelsessystemer på toppen, uten å måtte tenke på at arkivet må være hensyntatt. Da kan en dekke forretningsprosessene med de software-teknologiene som finnes, uten å måtte tenke på arkiv, sier Sjøvoll.

Felles prinsipper

Foreløpig er det rundt ti land som er med i arbeidsgruppen, som skal komme med anbefalinger om «Archiving by design» på et europeisk nivå, og om hvilke prinsipper som skal være gjeldende.

– Dersom ting går som de skal, blir disse prinsippene gjeldende. Da kan vi si at vi etterlever disse prinsippene, og dermed trenger vi ikke i samme grad å ha en nasjonal standard, sier Sjøvoll.

Det skal kjøres piloter i forbindelse med et europeiske nettverket, og Arkivverket er nå på jakt etter den virksomheten for en norsk pilot.

– Her skal vi se på en metode utviklet i Nederland for å teste den i Norge med offentlige data, forteller Sjøvoll.

– Det er ikke farlig å være med. Mange tenker at dette tar veldig mye ressurser. I dette konkrete tilfellet er det snakk om tre heldagsmøter for tre personer fra virksomheten. Det er jo overkommelig for alle, mener han.

Bevilgninger

– IT har ikke tradisjonelt vært Arkivverkets hovedtyngde. Halvparten av pengene våre bruker vi på fysisk lagringsplass, og vi har ganske dårlig med ressurser på IT-området. Jeg blir utrolig frustrert at mens offentlig sektor anslagsvis har et effektivitetstap på 3 til 5 milliarder i året som følge av dårlige måter å håndtere dokumentasjon på, skal det være så vanskelig å få 20 millioner kroner for å adressere et problem som koster så mye penger, sier Sjøvoll.

– Jeg tror egentlig at det i verste fall er et nullsumspill, i beste er det en kjempegevinst som ligger der. Ambisjonen vår er ikke at de må kjøpe masse nytt, men heller bruke pengene på en mer fornuftig måte, og på løsninger som bedre dekker dagens behov enn det dagens løsningsportefølje gjør. Dette er det veldig vanskelig å få gjennom. Dette er ikke politisk attraktivt, for det handler om mekanismene i byråkratiet. Du vinner ikke valg på en slik sak, fortsetter han.

Må ta ansvar

Ifølge Rosenvinge er det dessuten et sammensurium av departementer som treffes av dette, inkludert Kulturdepartementet, som Arkivverket eies av.

– Noen må ta dette ansvaret, og det er det ingen som gjør i dag. Bekymringen for oss er at det er arkiver som går tapt, at vi ikke får ivaretatt den tilliten vi har behov for i samfunnet vårt. Så Arkivverket må selv ta dette ansvaret, sier hun, men utfordrer andre, ikke minst departementene, til å være med og delta.

Sjøvoll sier at han faktisk er litt usikker på i hvor stor grad ulike kulturministre er klar over at de har ansvaret for hvordan offentlig sektor dokumenterer sin virksomhet.

– Det er en litt annen problemstilling enn tradisjonelt kulturvern, kunstnerutvikling, konserter og idrettspolitikk. Offentlig sektor passer ikke helt inn her. Men fanger vi ikke inn dokumentasjonen i dag, så har vi heller ikke noen kulturhistorie fra i dag. Da kan ikke framtiden lære av de feilene og suksessene vi har gjort, sier han.

Står stille

Sjøvoll peker på at Riksrevisjonen i 2010 kom med en rapport hvor det heter at halvparten av arkivene, og særlig de elektroniske, allerede har gått tapt eller står i fare for å gå tapt.

– Spoler vi fram til i dag, tror jeg ikke situasjonen har blitt så mye bedre. Problemstillingene er godt kjente, men det å få det til å bevege seg i riktig retning, er vanskelig, sier han.

Sjøvoll mener det nå er en fin anledning, siden landet har fått en ny digitaliseringsminister.

Både han og Rosenvinge peker på at dette faktisk er et digitaliseringsproblem. Om ikke offentlig sektor klarer å håndtere dataene sine på en god måte, og da særlig deling av data vil ikke offentlig sektor lykkes med digitaliseringen.

Datakvalitet

– Nå vi snakker om å arkivere og fange dataene, så snakker vi egentlig om datakvalitet. Vi tror at vi klarer å løse dette med innebygd arkivering. Det er et premiss for at vi skal kunne klare å få til nettopp deling av data på sikt, sier Rosenvinge.

– Skal Skatteetaten og Nav og Politiet kunne dele data med hverandre, må de ha beskrevet dataene sine godt. Kan de gjøre mening av det i dag, så er det sannsynlig at også forskere om hundre kan forstå hva datapunktene betyr. Det kortsiktige digitaliseringsbehovet og det langsiktige arkivbehovet er sammenfallende, mener Sjøvoll.

Pressen og innsyn

De to ønsker også å få presseorganisasjonene med på laget, og at det utarbeides metoder som gjør at journalister faktisk klarer å få det innsynet som offentlighetsloven sier de skal ha.

– Dette er nødvendig for at alle skal ha tillit til at de måtene å tilgjengeliggjøre og etterprøve på. Vi må få en dialog om hvordan hensynene kan bli ivaretatt i en verden uten journalføring, samtidig som vi tenker nytt. Her må alle steiner snus, sier Rosenvinge.

For innsynsmulighetene skal bli minst like bra, og helst bedre, lover de.

Andres erfaringer

Rosenvinge forteller avslutningsvis at Arkivverket i hele dette arbeidet er opptatt av å lære av de flinkeste.

– Hvis vi finner ut at noen gjør noe skikkelig stilig, så vil vi høre og lære om det. Erfaringsdelen er viktig, sier hun.

– En etat vi har lært mye av, er Nav, sier Sjøvoll.

– De har en hypotese som høres veldig fornuftig ut. Den sier at det skjer en sammensmelting av personvern, informasjonssikkerhet og arkiv. Det er tre ulike fagmiljøer som holder på med dette, men det de forsøker å oppnå, er egentlig overlappende og kan løses med de samme virkemidlene. Og ingenting er bedre enn det, avslutter han.