Leverandører føler seg villedet av Oslo kommune

Da Oslo kommune Utdanningsetaten (UDE) lyste ut en anbudskonkurranse for SMS-løsning i fjor, satte fire norske selskaper i gang arbeidet for å finne best mulig løsning for Oslo-skolene.

Samtidig planla UDE lansering av sin egen meldingsapp, og forventet at det ville gi nedgang i SMS-volumet – og dermed kontraktsverdien for vinneren av anbudskonkurransen.

Ingen av de fire tilbyderne var innforstått med etatens planer. En av landets fremste eksperter på anskaffelser mener det er brudd på reglene, og kontraktvinneren føler seg villedet.

Forventet først økning

Ved to anbudskonkurranser i 2017-2018 var UDE på jakt etter et toveis meldingssystem mellom skole og hjem.

I den første utlyste runden gikk anskaffelsen ut på et generelt toveis meldingssystem. Her var det åpent for andre typer meldingsteknologi, men med krav om at meldinger sendt på andre måter som ikke ble lest av mottaker etter en viss tid, også skulle sendes som SMS.

I konkurransegrunnlaget for anskaffelsen, står det at «I 2016 ble det sendt totalt ca. 8,8 millioner meldinger i dagens toveis meldingstjeneste. Det forventes at volumet vil øke i kontraktsperioden.»

Etter å ha mottatt flere tilbud ble imidlertid konkurransen avlyst, med begrunnelse om at prismodellen som var valgt gjorde det vanskelig å sammenligne tilbudene.

Omfanget vesentlig endret

Noen måneder senere utlyses det en ny konkurranse, med noen endringer. Denne gangen er det spesifikt en toveis SMS-tjeneste som utlyses, uten mulighet for alternativ meldingsteknologi.

I UDEs kontraktstrategi, som er et internt dokument digi.no har fått innsyn i, er det tydelig hvorfor det nå er utelukkende en SMS-tjeneste de er ute etter. I strategien står det blant annet:

«Tilbakemeldinger fra brukerne viser at det er behov for en helhetlig kommunikasjonsløsning.

Som ledd i å oppnå dette, er det besluttet å videreutvikle meldingsverktøyet i Osloskolens IKT-plattform. Det nye verktøyet vil blant annet være basert på bruk av app.

[...]

I 2016 produserte skolene totalt 8,7 millioner SMS-meldinger. For 2017 ventes antallet å øke til ca. 12 millioner SMS-meldinger. Når det nye meldingsverktøyet i Portalen tas i bruk fra skolestart 2018 antas det at en del av meldingsvolumet vil leveres via appen som CGI skal utvikle.»

Det er tydelig at UDE er klar over at dette endrer premissene og potensiell kontraktsverdi for potensielle leverandører. I samme dokument skriver etaten:

«I og med at omfanget for denne anskaffelsen er vesentlig endret i forhold til den foregående anskaffelsen som ble avlyst er det en risiko for at en eller flere av de tre leverandørene som leverte tilbud klager.»

Forteller ikke om app-lansering

I kommunikasjonen ut til leverandørene er det imidlertid mye informasjon som har blitt borte på veien. I konkurransegrunnlaget står det:

«Tilbakemeldinger fra brukerne viser at det er behov for en helhetlig kommunikasjonsløsning. Som ledd i å oppnå dette, er det besluttet å videreutvikle dagens meldingsverktøy i Osloskolens IKT-plattform. SMS-tjenesten som skal anskaffes må kunne integreres med meldingsverktøyet gjennom standardiserte API'er (SMS-gateway).

I 2016 produserte skolene totalt 8,7 millioner SMS-meldinger. For 2017 ventes antallet å øke til ca. 12 millioner SMS-meldinger. Fremtidig meldingsvolum kan avvike fra dette avhengig av skolenes bruk av tjenesten.»

At videreutviklingen av dagens meldingverktøy innebærer lansering av en app allerede ved skolestart i 2018 – kun få måneder etter planlagt kontraktinngåelse for SMS-løsningen, og at appen forventes å ta over en del av meldingsvolumet, blir det ikke informert om.

Meldingsverktøyet som ble lansert, var appen Skolemelding – som Aftenposten avslørte at inneholdt alvorlige sikkerhetshull.

Digi.no har snakket med alle de fire leverandørene som konkurrerte om kontrakten. Ingen av disse hadde oppfattet at UDEs planer innebar nært forestående lansering av egen app, og at dette var forventet å ta over for noe av meldingsvolumet.

Mener det var villedende

Selskapet Transponder leverte tilbud i begge anbudsrundene. De er kritiske til informasjonen fra UDE.

– Osloskolen har lenge hatt noe som kalles "portalen", hvor lengre meldinger legges ut. Her logger foreldrene seg på med ID-porten, og det fremsto da det ble lansert for et par år siden som et verktøy som kunne erstatte mail-korrespondanse mellom skolen og hjemmet, sier Anders Nederhoed, daglig leder i Transponder.

– Det at de utlyser en konkurranse på en SMS-løsning samtidig som de skal utvikle sin egen portal, fremstår i utgangspunktet ikke på noen annen måte enn at de har to verktøy som dekker litt forskjellige behov. Det virker jo ellers ganske meningsløst å utlyse en konkurranse på et verktøy de har til hensikt å fase ut.

Også i denne runden var det Teletopia Interactive som ble tildelt kontrakten. Heller ikke de var innforstått med UDEs planer.

– Det var ukjent for oss, også under kontraktsignering. Vi mener nok at konkurransen var litt villedende, sier daglig leder i Teletopia Interactive, Håkon Evensen.

– Det fremstår i konkurransegrunnlaget som at utviklingen av eget verktøy var løse fremtidsplaner, ikke at de var to måneder fra å lansere det. Vi mener det var uredelig.

Han mener at den informasjonen etaten satt inne med ville kunnet påvirke både hvorvidt leverandørene i det hele tatt leverte tilbud, men ikke minst at det ville påvirket pristilbudet.

– Leverandøren har jo ikke bare kostnader per melding, men også ved opplæring, support og liknende. Man kan i praksis ende opp med å drifte og supportere en løsning man ikke har noe inntekt på.

En annen av tilbyderne – som ikke vil stå frem med navn – er enige i at dette ville påvirket tilbudet.

– Dersom vi hadde blitt informert om dette forholdet i anbudsforespørselen, ville vi med hundre prosent sikkerhet valgt å ikke delta denne anbudsrunden – og da sluppet å kaste bort over hundre timer på å skrive tilbudet, sier de.

UDE mener de var tydelige

UDE selv mener de har vært tydelige på planene om eget verktøy. I en epost til digi.no svarer assisterende IKT-direktør Ian Porter:

«Premissene for avtalen er angitt i konkurransegrunnlaget og bilag 6 for beregning av pris pr melding. Vi har vært tydelige på at det er stor grad av usikkerhet på den fremtidige meldingsvolumet og det er opp til leverandørene å ta høyde for dette i deres tilbud.

Vi mener at det er tydelig beskrevet i konkurransegrunnlaget at SMS-tjenesten som vi anskaffer, skal kunne integreres med vår egen meldingsverktøy.»

Bilag 6, som Porter refererer til, inneholder en prismodell, med en tabell hvor volumet går fra tolv millioner meldinger det første året, og gradvis ned til to millioner meldinger i løpet av fem år.

I prismodellen står det imidlertid:

«Meldingsvolumene angitt i tabellen over er kun for evaluering og skal ikke tolkes som en indikasjon eller estimat på forventet årlig trafikk.»

Den eneste tydelige informasjonen om forventet trafikk som oppgis, er med andre ord setningen i konkurransegrunnlaget om at det er forventet en økning fra 2016 til 2017.

I strid med regelverket

En av landets fremste eksperter på offentlige anskaffelser, advokat Marianne Dragsten, har full forståelse for at Teletopia Interactive føler seg villedet.

– Når ingen av de fire leverandørene har oppfattet hva planene var, så mener jeg at konkurransegrunnlaget ikke har vært klart nok på en viktig forutsetning for konkurransen, og da er det i strid med regelverket, sier Dragsten.

– Når det er slik virker det nesten som at de bevisst holder tilbake opplysninger som er av stor betydning for leverandørene.

Hun mener at når slike opplysninger som er tilbakeholdt vil kunne påvirke for eksempel pristilbudet som blir levert, så strider det med regelverket å ikke opplyse om det.

Transponder er oppgitt over UDEs fremgangsmåte, og synes det er besynderlig at de ikke kunne vært mer tydelig i anbudsteksten, når de har vært såpass tydelige i beskrivelsen av strategien internt.

– Det de egentlig ville ha når alt kom til alt, var å ha en SMS-gateway som backup i løsningen sin. Det kunne man gjort veldig mye enklere, og slik sett latt være å presse oss på pris ved å late som at det skulle sendes tolv millioner SMS-meldinger i året. Med denne kunnskapen hadde vi ikke brukt tid på å inngi tilbud, sier Nederhoed.