Offentlig IT: Bruker dobbelt så lang tid som private

Tre og et halvt år. Så lang tid bruker de store offentlige IT-prosjektene på utredninger og forberedelser før utviklingen starter.

− Det er på tide at man får smidighet inn i oppstartsfasen, sier Magne Jørgensen, sjefforsker i Simulamet og Edos.

Han og kollegene har på oppdrag fra Concept, Finansdepartementet og Edos-eiere Digitaliserings og forvaltningsdepartementet, dykket ned i kanskje det mest sentrale spørsmålet om effektivitet i offentlig digitalisering:

Hvorfor tar det så lang tid å komme i gang?

Offentlige IT-prosjekter bruker dobbelt så lang tid på å komme seg ut av startgropa som private. Og enda verre: De som brukte mest tid på utredning, gjorde det i snitt litt dårligere i gjennomføringsfasen.

Det er på tide å finne ulike finansierings- og utredningsmodeller for ulike offentlige prosjekter, mener Jørgensen.

Alt for lang tid

Private og offentlige IT-prosjekter gjennomføres ganske likt, og gjennomføringsfasen går omtrent like bra. Men det innledende arbeidet, som utredning, planlegging, estimering og nyttevurderinger, gjøres svært ulikt.

Offentlige IT-prosjekter skal nemlig følge definerte prosesser, som utredningsinstruksen og statens prosjektmodell. For større investeringer må etatene utrede ulike konsepter, med ulike samfunnsøkonomiske analyser. Lange dokumenter skal gjennom ekstern kvalitetssikring i to runder før finansering kan bli gitt.

Det tar tid. Prosjektene som har vært gjennom denne modellen brukte i snitt tre og et halvt år før selve utviklingen startet, fant forskerne.

− Vi har sett eksempler på at når prosjektet endelig er levert, har man brukt så lang tid at den teknologien man har valgt nesten er end of life, sier Jørgensen.

Forutsetninger man la til grunn for tre år siden, er ikke nødvendigvis gyldige når utviklingen skal starte.

Det er også stor risiko for stagnasjon i lange oppstartsfaser. Få har lyst på parallelle utviklingsløp på samme løsning. Om du vet du skal erstatte en løsning, blir utviklingen fort stående stille.

Lange perioder med slik stillstand er problematisk, mener Jørgensen.

− Så er det åpenbart et problem at nytten kommer mye senere, sier han.

Senere oppstart gir senere første leveranse. Da kommer også nytten senere, og verdien gjennom systemets levetid blir lavere.

Samtidig fant forskerne ingen sterke indikasjoner på at grundigere utredninger ga bedre prosjektresultater. Snarere tvert imot.

Lang utredning gir dårligere prosjekter

Undersøkelsene viser nemlig at de prosjektene som brukte lang tid på utredning, i snitt hadde dårligere måloppnåelse i selve gjennomføringen.

− Vi er litt forsiktige med å si at lang oppstartsfase forårsaker at man gjør det dårligere. Men vi ser at de som gjør mer overordnede spesifikasjoner og planer, har en del fordeler i gjennomføringsfasen når de skal jobbe smidig, sier Jørgensen.

De blir mer effektive, styrer mer etter nytte og opplever mindre detaljstyring som positivt.

− Men kan det ikke være slik at mer komplekse problemer både tar lengre tid å utrede og oftere feiler i gjennomføringsfasen?

− Det er veldig vanskelig å måle hvor komplekst noe er, men hvis vi tar utgangspunkt i kostnadene for gjennomføringsfasen for de største IT-prosjektene, er det så å si ingen korrelasjon mellom hvor lang tid man bruker på oppstartsfasen og hva det koster å gjennomføre, svarer Jørgensen.

Han mener det er lite som tyder på at det er kompleksiteten som styrer hvor lenge man holder på i oppstartsfasen i de store prosjektene.

− Noen ganger er det faktisk ikke engang mulig å utrede seg i mål, man må faktisk prøve ut, sier Jørgensen.

Derfor trenger ulike problemer ulike typer oppstartsprosesser, mener forskeren.

Trenger flere spor

Cynefin-modellen, en modell laget for å klassifisere problemer og hjelpe til med problemløsningen, kan være et utgangspunkt, mener Jørgensen. Fra enkle, via komplekse og kompliserte, til kaotiske problemer. Ulike problemer må angripes på ulike måter.

Det betyr at man må forsøke å finne måter å sortere prosjektene inn i ulike spor. Det bør skje tidlig, før man setter i gang med større utredningsaktiviteter, mener Jørgensen og forklarer:

− Også for store prosjekter kan det være relativt åpenbart hva som bør gjøres og hvordan.

Om etaten både har erfaring med utvikling og vet hvordan de skal løse problemet, er det liten grunn til å pålegge grundige utredninger av tre ulike konsepter med hver sin samfunnsøkonomiske analyse, mener Jørgensen.

Basert på en spørreundersøkelse forskerne har gjort, anslår han at rundt ett av fem offentlige prosjekter er rimelig enkle i henhold til Cynefin-modellen.

Likevel finnes det ingen fast track for denne typen prosjekter.

De mer kompliserte problemene, som trenger analyse og utredninger for å finne gode løsninger, er de som nok passer best inn i statens prosjektmodell. De bør likevel lete etter måter å komme raskere gjennom oppstartsfasen, mener forskeren.

− Jeg er rimelig sikker på at det er ganske mye å gå på i å effektivisere og redusere tiden i oppstartsfasen, uten at det går utover kvaliteten, sier han.

Én av to er komplekse problemer

Nesten halvparten av de store offentlige prosjektene ville trolig blitt klassifisert som komplekse problemer i Cynefin-modellen, viser undersøkelsene forskerne har gjort: Problemer det er vanskelig å tenke seg frem til en løsning på, man må teste og prøve for å lære hva som fungerer og ikke.

− De passer dårlig inn i hvordan statens prosjektmodell praktiseres, sier Jørgensen.

Men det finnes andre løsninger, mener han:

− Man kan se for seg at man i starten fikk noen midler til eksperimentering, før man konkluderer med hva som er god måte å løse det på.

Da har man kommet et stykke på vei, og utredningen, med estimeringer og planlegging, kan gjøres mye raskere.

Det er mulig å kombinere midler til eksperimentering og stegvis finansiering med god kontroll for departementene, mener Jørgensen. Han viser til delstaten New South Wales, sørøst i Australia, som nylig har gjort en større endring i sin modell for styring av offentlige IT-prosjekter.

− De har gjort det på en måte som gjør at lengden på oppstartsfasen har gått kraftig ned, og de har fortsatt like god om ikke enda bedre kontroll, sier han.

New South Wales kjente nemlig på noen problemer som føles kjent her hjemme på berget. De mente oppstartsfasen tok for lang tid, det var for lite samarbeid på tvers av etatene og finansieringen av IT-utviklingen var lite smidig.

Med en såkalt seed-funding får man testet løsninger, og unngår de verste typene overraskelser i IT-prosjekter: At konseptet man valgte for to år siden, viser seg å ikke fungere.

Australierne har samtidig en stegvis finansiering, som ikke tar stilling til hele finansieringen på grunnlag av en oppstartsfase. En offentlig porteføljestyrer evaluerer underveis, og griper inn med tiltak eller stopper utviklingen om det er nødvendig.

Det krever mer av departementsnivå, men det kan være godt investert arbeid, tror Jørgensen.

Han frykter dagens løsning gir dårlig produktivitet.

Tror modellen gir lavere produktivitet

Det er notorisk vanskelig å estimere IT-oppgaver, spesielt når usikkerheten er høy.

− Når man treffer på estimatene til tross for høy usikkerhet, noe disse store prosjektene ofte gjør, er det lett å tenke at man egentlig har overestimert og tilpasset innsatsen til estimatet, sier Jørgensen og viser til Parkinsons lov, at man alltid kan klare å bruke opp tiden man har til rådighet.

Han tror finansieringsmodellen vi bruker i dag senker produktiviteten.

Modellen legger opp til at etatene som ber om penger får alt eller ingenting. Det øker risikoen for at prosjektene blir store. Det kan også være fristende å blåse opp estimatene. Det er krevende og ubehagelig å komme å be om mer etter du har fått det du ba om, mener han.

− Når man får for høye estimater, så går produktiviteten ned, det har en del studier vist.

Romslige estimater skaper ingen kultur for effektivisering og å lete etter måter å øke produktiviteten, mener han.