Slik bygger UDI opp milliardprosjektet

Helsfyr, Oslo: − Man må beherske begge målføra, for å si det sånn, sier Dag Anders Brunstad, direktør for digitalisering i UDI.

Han kommer rett fra møte i styringsgruppa for forprosjektet for UDI og UNEs milliardprosjekt. Et 30 år gammelt, PDF-basert fagsystem må oppdateres, mener utlendingsforvaltningen.

Løsningene som bygges, må være tilpasset flere sakstyper, et komplekst regelverk som stadig endres, at det skal flyte informasjon på tvers av flere etater og at både brukere og ansatte skal kunne kjenne seg igjen i løsningene fra en prosess til en annen.

For å lykkes må prosjektet manøvrere både smidig utvikling, tverretatlig styring og statens fossefallsbaserte KVU-regime.

− Det har blitt levert noen prosjekter fra offentlig sektor som kanskje fremstår litt skuffende. De er det masse å lære av, sier Brunstad.

Det er denne læringen prosjektet har brukt mye tid på i det siste.

− Nøkkelen ser ut til å være at man får til at teamene får jobbe så effektivt og autonomt som mulig, men at de har klare rammer for hva de må forholde seg til for å nå målet, sier Brunstad.

Nå jobbes det intenst på tvers av UNE, UDI, Politiet og UD for å knekke koden sammen.

Ikke moderne siden 90-tallet

Utlendingsforvaltningens fagsystem ble designet for 30 år siden, og kritiske data lagres fortsatt som tettskrevne PDF-er, som må åpnes manuelt når man vil finne ut hva som ble besluttet.

− Så til dem som kaller dette et veldig stort IT-prosjekt, ja, vi må gjøre noen investeringer i IT-løsningene, med utgangspunkt i brukernes behov. Vi er nødt til å fjerne og sanere en del gamle løsninger for å få til det, sier han.

Utlendingsdatabasen har ikke vært moderne siden 90-tallet. Nå trengs et skikkelig løft for å få tatt unna restansene som begynner å hope seg opp, mener UDI og UNE. For nå butter det i IT-systemet.

− Ja, vi butter i litt aldrende IT-systemer som ikke bare er vanskelige å lage effektive løsninger på, men som halter litt når det gjelder kapasitet, som har for mye nedetid og er veldig skjøre når det gjelder å rulle ut endringer og modernisere opplevelsen for brukerne, sier Brunstad.

− Spaghettikode?

− La meg heller kalle det en uhensiktsmessig sammensetning av veldig mange små tilpasninger. Det er ganske uoversiktlig, ikke umulig, men ganske utfordrende å teste hvordan endringer som skal rulles ut, slår ut i stort omfang, svarer Brunstad.

UDI er på tredje runde med det de kaller minimumstilpasninger på løsningen. Endringene skaper ikke bare større risiko for feil og nedetid, de gjør også at mengden kode som etter hvert må saneres, vokser.

− Det gjør at vi bygger opp en teknisk gjeld som før eller siden må moderniseres vekk, sier Brunstad.

To utredninger har gitt ulike tall, men han anslår at UDI bruker et sted mellom 65 og 85 prosent av kostnadene på drift og forvaltning.

− Det er frustrerende, for det gjør jo at handlingsrommet spises opp på å få det til å fungere. Vi må ut av den situasjonen. Det haster, sier Brunstad.

Risikoen ved å bli værende i en slik ond sirkel, er mye større enn risikoen ved å gjennomføre et stort digitaliseringsprogram, mener UDI. Slik situasjonen er nå, vokser saksbunkene, det påvirker både kontroll og flyt for brukerne, mener Brunstad.

− Det er det som er prosjektutløsende, ikke at noen har lyst på et nytt IT-system. Risikoen og konsekvensene for Norge ved å ikke gjøre noe, er for høy, sier han.

Visjonen er at sluttbruker skal oppleve en effektiv prosess, at det skal være enkelt å legge inn riktig informasjon på første forsøk og at informasjonen skal være lett tilgjengelig både for sluttbruker, for saksbehandler og for de ulike etatene som samarbeider.

− Det er mange ledd i denne kjeden som kan gjøres mer effektive, fra at det er moderne støtte til at brukeren får gitt sin informasjon og at vi har en effektiv informasjonsbehandling med beslutningsstøtte, sier Brunstad og fortsetter:

− Og jo oftere vi kan legge til rette for at trinn er automatisert, jo bedre for brukerne og samfunnet.

Så smidig som mulig

De siste par årene har UDI øvd på smidig-metodikk, og planen er å bygge selve gjennomføringsprosjektet med autonome team med ansvar innenfor såkalte leveransestrømmer, som speiler de ulike sakstypene utlendingsforvaltningen behandler.

Omtrent annenhver person i teamene skal komme fra fagsiden, med ekspertise på utlendingsfaget og -loven.

− Sluttbruker må stå i sentrum i utviklingen og kunne gi innspill for å evaluere og beskrive hvordan det ser ut fra utsiden, sier Brunstad.

Avhengig av markedet

− Tradisjonelt sett har jo utlendingsforvaltningen satt bort veldig mye av utviklerjobber, og vi må nok basere store deler av prosjektet her på å ta inn hjelp fra markedet, sier Brunstad og understreker at slik det ser ut nå, skal de kjøpe kompetanse, ikke hele team eller systemer.

UDI prioriterer å styrke seg på arkitektur, teknologivalg og god ledelse, men vil på enkelte områder også ha utviklere selv. Nå er de i ferd med å lande anskaffelsesstrategi og leverandørmodell.

− Vi sitter jo ikke med monopol på vettet selv, sier Brunstad.

Målet er å spesialdesigne så lite som mulig og lære av andre så mye som mulig.

Regelverket og arbeidsfordelingen mellom etatene er ulik fra land til land. Da UDI nylig var ute med en markedsundersøkelse, gikk derfor rådene de hentet, vel så mye på gjennomføringsform som på konkrete løsninger.

Barnesykdommer

Gjennom læringen vil de prøve å unngå de vanligste barnesykdommene.

− Én av de vanlige barnesykdommene er at teamene ikke får tydelige nok rammer. Jeg har hørt begrepet hjemme alene-fest bli brukt, sier Brunstad.

Da blir det for stor variasjon, og man risikerer å miste kontroll og gå utenfor både økonomiske rammer, arkitekturvalg og gjenkjennbart brukergrensesnitt.

En annen risiko er at forretningssiden eller andre premissgivere ikke er tilgjengelige nok for å gi avklaringer når det trengs. Da blir det dødtid, utviklingen går sakte, og risikoen for kreative løsninger øker.

Det nytter ikke at teamet venter to måneder på råd fra personverneksperten.

− Det er lett å være politi og si nei, men teamene må ha råd, ellers går de utenfor rammene eller skaffer de «avklaringene de liker» andre steder, sier Brunstad.

− En annen utbredt barnesykdom er at det er for lite kommunikasjon mellom teamene. Når det oppstår avhengigheter mellom leveransene fra to team, er det ikke nok energi til å løse floken eller koordinere til felles valg, sier Brunstad.

Da blir det fort pekelek – og kostbar og forsinka utvikling.

− Har dere vært gjennom noen barnesykdommer selv?

− Ja, vi har det. Vi undervurderte først hvor arbeidskrevende det er å gi teamene råd og hjelp når de står fast, svarer Brunstad og fortsetter:

− Og så handler det om samspill og kjemi. Noen ganger klaffer det med både kjemi og kompetanse, andre ganger ikke. Da må man ikke være redd for å gjøre justeringer.

Og når man først knekker koden, går det både raskere og man får bedre kvalitet på første forsøk, mener UDI.

− Det var litt magisk de første gangene vi fikk team som begynte en fartsøkning og kunne levere mye bedre på kortere tid med bedre kvalitet, sier Brunstad.

Modning for departementet

Samtidig som UDI finpusser smidig-metodikken, må programkontoret styre strengt på finansiering og fremdrift.

− Fra departementets ståsted er dette en satsing og bevilgning som de forventer en programstyring på, som har en start og en slutt og resultatmål som nås underveis, sier Brunstad.

Både for å holde styr på helheten og for å kommunisere med departementet, trengs et programkontor og en styring basert på Prince 2, en metode for strukturert prosjektledelse, mener utlendingsforvaltningen.

− Og så må vi likevel rigge oss på en måte der vi innenfor en programstruktur på toppen fôrer smidige team med oppgaver, og der de får utviklet og satt i produksjon etter hvert som vi klarer å knekke de forskjellige nøttene våre, sier Brunstad.

Oppdragsgiver trenger pålitelig informasjon, både om resultat og fremdrift, samt trygghet for å kunne kommunisere videre.

− Vi skal legge til rette for at oppdragsgiver kan si stans på et tidspunkt, sier Brunstad.

Også for departementet som har ansvar, er det en modning som må til.

− Jeg tror at i de fleste departementer vil det å lene seg inn i det, være en modenhetsreise. Og akkurat som oss andre, må de trene på gjennomføringen av slike oppdrag, sier Brunstad.

I forprosjektfasen søker UDI tettere dialog enn vanlig for å trygge departementet og har til og med invitert dem til å sitte sammen med prosjektet, så de selv kan se hva pengene og tiden går til.

− I forhold til en ideell smidig gjennomføringsform, bruker jeg nok litt mer tid enn jeg kunne tenke meg på å skrive dokumentene grundigere for at departementet fortsatt skal være komfortabel, men også de skal være trygge, sier Brunstad.

Han har likevel stor forståelse for at de vil følge opp så store investeringer.

− Det kan ikke sammenliknes med et bygg eller en vei hvor alt kan tegnes, beregnes og kalkuleres i forprosjektfasen. Jeg forstår godt at det ikke er enkelt å hoppe inn i den verdenen, sier Brunstad.

Stramme tider

Målet er å bli ferdig med forprosjektet i god tid før mars-konferansen, så KS2 (kvalitetssikring av forprosjektet) kan skje før sommeren og pengene til en investering kan være på plass i statsbudsjettet for 2024.

− Det er stramme tider og lite penger til digitalisering i årets statsbudsjett. Er dere optimister?

− Vi er nødt til å være optimister for å holde motet oppe på fagsiden. For det er for mange feil og for vanskelig å gjøre forbedringer i dag, og utfordringen vokser, svarer Brunstad og fortsetter:

− Det er en ond sirkel vi må stanse.