(Bilde: Onsøien, Ole Gunnar)

KOMMENTAR: Altinn

«Skal Altinns forslag til ny strategi lykkes, må regjeringen ta noen grep»

KOMMENTAR: Mange bør engasjere i denne høringsrunden, mener bidragsyter Arild Haraldsen.

Altinn har lagt frem sitt forslag til ny strategi. Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har lagt denne strategien ut til høring med åtte sentrale spørsmål og med svarfrist 11. mars.

Mange burde engasjere seg i å avgi høringssvar.

Strategien går i korthet ut på at Altinn får en mer sentral pådriverrolle i digitaliseringen av offentlig sektor, at den skal være for alle (men ikke alt for alle), og at innbyggertjenester og kommunesektoren blir nytt satsingsområde.

Utgangspunktet er Altinns ubetingede suksess i digitaliseringen av offentlig sektor, både i forhold til forenkling av utsendelse av selvangivelsen, men primært i forhold til forenkling av innrapportering fra og til næringslivet. Stadig flere tjenester utvikles, og det er i alt 42 etater som nå bruker Altinn som plattform for tjenesteproduksjon. Store beløp er investert i Altinn, og det pekes på milliardgevinster av denne satsingen over år, både for næringslivet og for offentlig sektor. En intensjonsavtale om et felles nordisk samarbeid om «eGovernment»  på noen fellesområder basert på Altinn-plattformen, ble nylig tegnet.

Motoren i digitaliseringen

Altinn var i hardt vær rundt 2012 av tekniske grunner. Tilliten til Altinn ble da vesentlig svekket, noe som sannsynligvis var årsaken til at en ikke valgte Altinn som sikker digital postkasse til innbyggerne, men i stedet satset på private leverandører. Man fikk dermed ikke noen prinsipiell debatt om bruk av statlig monopol versus private leverandører. (Staten hadde kort tid før det bevisst valgt bort Altinn som meldingsformidler av efaktura til staten til fordel for etablerte private aktører, et tiltak som har vært svært vellykket).

Strategiforslaget fra Altinn-organisasjonen er godt gjennomarbeidet og begrunnet, og det er ikke minst ambisiøst: Altinn skal bli motoren i digitaliseringen av offentlig forvaltning. Samtidig blir det fremholdt at nettopp de store ambisjonene, gjør denne strategien lite realistisk.

Hva er en god strategi?

En god strategi og strategiprosess må basere seg på

  • En dyptgående strategianalyse (hva er problemet?)
  • Et velfundert strategivalg (her er løsningen på problemet)

I tillegg må selve strategivalget basere seg på et reflektert forhold til omgivelsene, dvs. til kunder, leverandører og konkurrenter. Kunder er i dette tilfelle offentlige etater; «konkurrenter» er andre tilsvarende eller tilgrensede tiltak i offentlig sektor, men også helt nye tanker – kunne dette vært gjort helt annerledes enn å videreføre og forbedre Altinn som det er i dag?

Hvordan står dette forslaget til ny strategi i forhold til disse punktene?

Uklare politiske føringer

Strategien skal ikke bare løse Altinns «problem», men det skal bidra til å løse hele offentlig sektors problem. Det skal altså inngå i en helhet.

Målet for digitaliseringen i offentlig sektor er å redusere driftsutgiftene, og å øke produktiviteten. Samtidig er det en stadig større erkjennelse av at IKT-tiltak ikke gir de gevinster eller produktivitetsøkning som en forventer. Bruk av IKT er et viktig virkemiddel for å oppnå effektivisering, men effektene uteblir.

Hvordan skal en «lese» Altinns forslag til ny strategi i forhold til denne problemstillingen?

En må konstatere at de politiske føringer er både tvetydige og i konflikt med hverandre. Det står for eksempel i mandatet at «Altinn skal være «hele offentlig sektors samhandlingsplattform», at en «skal unngå parallelle investeringer til produksjon og tilgjengeliggjøring av elektroniske tjenester», og at «Altinn skal være et sentralt virkemiddel for å forenkle hverdagen for næringsdrivende og innbyggere» (min utheving). I tillegg sier Digitaliseringsrundskrivet at «Virksomheten skal i utgangspunktet ta i bruk Altinns infrastruktur og tjenesteplattform for produksjon av relevante tjenester», (min utheving).

Disse utsagnene gir grunnlag for vid fortolkning (hva er en samhandlingsplattform?), uklarhet i grenseflater med andre tiltak (at Altinn skal være for både næringsdrivende og innbyggere er i strid med hva andre departementer har sagt), og i strid med sektorprinsippet og selvstendigheten som kommunene har. Men leser man dette med Altinns øyne, betyr det at Altinn skal være alfa og omega i digitaliseringen av offentlig sektor. Det er åpenbart et utgangspunkt som det kan settes spørsmålstegn ved.

De politiske føringene gir derfor ingen klar veiledning av hva Altinn skal være, for hvem.

Strategianalysen

Strategianalysen (i strategidokumentet kalt situasjonsanalyse) berører nesten ikke de strategiske elementene som digitaliseringen står ovenfor, annet enn å gjengi en Rapport fra Digitaliseringsutvalget fra 2013 om at sektoriell styring og lokal «sjølråderett» (kommunene), er hindrende for helhetlig digitalisering av det offentlige.  Dette var – og er – en riktig påpekning.  Men hva bidrar Altinn-strategien med for å bøte på dette? De peker på SKATE som samordningsorgan, at det der er gjort et grundig arbeid for å avklare brukernes behov og hvilken fellesfunksjonalitet som skal til l for å dekke disse behovene. Altinn inngår som en naturlig del i dette.

Men SKATE er – til tross for at de over tid har fått noe økt myndighet og utvidet mandat, - fremdeles kun et samordningsorgan, avhengig av at partene (etatene) blir enig. Skal Altinn-strategien få den effekt på helheten i digitaliseringen av offentlig sektor, må SKATE få et bredere mandat, med større gjennomføringskraft. Men til det kreves en politisk handling, f.eks. i form av et Regjeringsmandat om såkalt «områdegjennomgang» som mange har etterlyst, bl.a. Difi.  

I «situasjonsanalysen» beskrives også Altinns egen utfordring. Her sies det at «Den nåværende tjenesteutviklingsløsningen bygger på proprietære hyllevare-produkter (programvare) som ikke lenger videreutvikles av programvareleverandør, og som ikke er i stand til å håndtere verken dagens eller framtidas krav til funksjonalitet og egenskaper. Om noen år vil heller ikke support være tilgjengelig,» (side 20). De skriver videre at skal «…Altinn oppfylle grunnleggende krav til en moderne teknisk plattform uten en ny skjemaløsning som etatene ønsker, og lettere mestrer, å benytte».

Det er med andre ord en betydelig nyinvestering som må gjøres, for at strategien skal kunne gjennomføres. Men Altinn legger til grunn at en i fremtiden også skal være en leverandør av skjemaløsninger. Trenden går imidlertid i retning av temaløsninger, altså helhetlige, sammensatte løsninger på tvers av ulike funksjoner. Dette er tidligere blitt beskrevet som den største IKT-baserte utfordring som Altinn står ovenfor. Dette burde vært drøftet mer grundig i strategien. Hvordan står denne utviklingen i forhold til Altinns strategi og behov for investeringer?

Det er fra politisk hold sagt at Altinn skal være «motoren» i digitaliseringen av offentlig sektor.  For å oppnå dette må det gis klarere mandatet til SKATE, samt at investeringen i moderniseringen av plattformen må sees som en samlet investering fra Regjeringen, og ikke kun fra «eierdepartementet» NFD.

Forholdet til omgivelsene – rollekonflikter

Et sentralt element i en strategianalyse er forholdet til andre aktører. Altinn beskriver at de skal ha en pådriver-rolle i digitaliseringen av offentlig sektor. I denne rollen ligger også aktiviteter for å øke tallet på tjenesteeiere og utvikle mer helhetlige tjenester i tråd med strategiske mål, slik også statsråd Monica Mæland fremhever. 

Men det er det også andre som skal ha en pådriver-rolle, f.eks. Difi. Men er det egentlig noen motsetning her?

  • Altinns rolle er basert på Brønnøysundregistrenes ansvar som forenkler av prosesser for både næringslivet og offentlige etater basert på Altinn-plattformen og -samarbeidet. Det ligger implisitt i dette at større utbredelse av aktører og tjenester, og «det å utvikle mer helhetlige tjenester i tråd med strategiske mål», er et sentralt virkemiddel her, og retter seg direkte mot etatene.
  • Difi på sin side har et mer indirekte pådriveransvar som går på samordning på tvers av etater – av IKT-arkitektur, IKT-standarder og nasjonale felleskomponenter og fellesløsninger. Det siste utøves spesielt gjennom SKATE – hvor Difi har sekretariatsfunksjonen. Det er altså en indirekte og helhetlig pådriverrolle Difi har, i motsetning til den direkte løsningsbaserte, som BR/Altinn har.

Men det betyr ikke at denne rollefordelingen er uten klare grensekonflikter. I evalueringen av Difi ble det påpekt at Difi ikke har et godt nok skille mellom rollen som pådriver og forvalter av egne løsninger. (Dette skal visstnok nå være endret, i følge Difi). Den rollekonflikten kan også Altinn komme opp i.

Difi har også et ansvar for å initiere nye fellesløsninger på tvers av hele forvaltningen. Det kan være krevende all den stund slike initiativ tas på ulike steder i forvaltningen, finansieres over ulike kilder, og hvor utviklingsarbeidet er fragmentert og ofte i regi av store, ressurssterke etater.  

Difi har ønsket seg en rolle som strategisk premissgiver, dvs. å bidra til Regjeringens politikkutforming på digitaliseringsområdet. Dette gjøres nå ved innspillene til den stortingsmeldingen som kommer til våren om Digital Agenda. Men Altinn er her et vesentlig – kanskje mye vesentligere innspill – til Digital Agenda enn noen annen aktør i offentlig sektor. Det skal bli spennende å se hvilken rolle og betydning Altinn tillegges i den kommende stortingsmeldingen – for der, om ikke før, må politisk ledelse i de ulike departementer, samkjøre seg.

Forholdet til kundene – tjenesteeierne

Hva med kundene – tjenesteeierne – hvilken rolle skal Altinn ha til dem?

I Digitaliseringsskrivet sies det at etatene «i utgangspunktet» skal benytte seg av Altinn til tjenesteproduksjon. Det må bety at de skal gjøre det, dersom de ikke har gode grunner til å la være.

Det kan åpenbart ikke være slik. Etatene har en selvstendig rolle i forhold til sine «kunder» og sitt samfunnsoppdrag. Det må være opp til den enkelte etat om, hvordan og i hvilke tilfeller en skal benytte Altinn.  Generelt sett tror jeg ikke noe på den «påbudspolitikken» som offentlig sektor ofte benytter gjennom rundskriv og forskrifter, i stedet for å påvise hvilken verdi og gevinster de «påbudte» løsningene kan gi etatene. Strateginotatet sier da også at «Evalueringen av Altinn II-programmet påpeker at intensjonen om å utvikle en solid pådriver-rolle for gevinstrealisering gjennom Altinn, ikke er innfridd» (side 13).

Altinn bør derfor satse sterkere på å informere (markedsføre) hva plattformen faktisk inneholder, og – i dialog med etatene – komme frem til om bruken av Altinn i det enkelte tilfelle gir større gevinst enn alternativet.

Underlig at KMD er fraværende

Noe annet er det med kommunesektoren. Her er situasjonen annerledes.  Kommunesektoren står for brorparten av de offentlige tjenestene til innbyggere og næringsliv. Men både Produktivitetskommisjonen (.pdf) og nå sist Riksrevisjonen (.pdf) sier unisont at kommunesektoren er det svake ledd i digitaliseringen av offentlig sektor. Her er samordningsgevinstene størst. For å oppnå dette peker begge på at staten må ta et sterkere grep for samordning; og kommunesektoren sier unisont at de er enige i det.

Altinns plattform sees som en løsning på dette. Strategiforslaget går ut på at kommunene bør bli en viktig «kunde» for Altinn.  De sier samtidig at det er opp til kommunesektoren selv å finne ut hvordan de vil organisere seg for å kunne benytte seg mer samordnet av Altinn. De første samtaler mellom kommunene og KS på den ene side, og Altinn på den andre siden, er nå blitt gjennomført. Det ser ut som man går for en modell hvor den enkelte kommune kan bli tjeneste-eier i Altinn; at det den ene kommunen utvikler sammen med Altinn, kan brukes av andre kommuner gjennom vedtak i KS Styringsråd, og eventuelt bli løftet opp til å bli en nasjonal, dvs. felles offentlig tjeneste som en del av den porteføljen som Skate-samarbeidet har.

Spørsmålet er hvor KMD er i dette bildet. KMD har koordinerings- og samarbeidsansvaret for kommunesektoren. Det store politiske grepet som ble tatt av Regjeringen ved regjeringsskiftet i 2013 var nettopp å samle stat og kommune samordningen i et felles departement. Da er det underlig at KMD er helt fraværende i denne strategidebatten om hvordan Altinn (som sorterer under NFD) skal brukes i kommunesektoren.

Forholdet til private leverandører

Altinn-strategien er helt tydelig på at en må «åpne plattformen» for private IKT-leverandører slik at de i større grad kan bidra til å utvikle nye, innovative tjenester for det offentlige. Innovasjonselementet blir her fremhevet: Det er privat sektor som i større grad enn etatene selv kan bidra til nytenkning og innovasjon slik at det offentlige i større grad kan tilpasse seg fremtidige utfordringer.

Dette er en viktig – og riktig – policy som er det samme som Direktoratet for eHelse nå også har: Utviklingen av nye IKT-løsninger skal i større grad enn før bli utviklet i et samspill mellom etatene og private IKT-leverandører for bedre å utnytte deres erfaringer, kunnskap og nytenkning i et «out-of-the-box»-perspektiv. Dette begrunnes ikke bare med at det vil kunne føre til økt innovasjon, men også en helt annen finansieringsmodell for utvikling av IKT-tjenester. I forlengelsen av dette bør det ligge en strategi for bedre å utvikle norsk IKT-næring også i et internasjonalt perspektiv.

Altinn-strategien er ikke tydelig på hvordan dette samarbeidet med private aktører skal fungere; den sier ikke noe spesifikt om hva som skal være Altinns domene (som transportkanal, som registerforvalter, som sentral informasjonsforvalter?), eller også som utvikler av verdiøkende tjenester på egen kjøl. Skal Altinn-plattformen være en «plug-and-play» for IKT-leverandørene?

Dette må avklares. Men ennå viktigere er den politiske avklaringen som må ligge i at all IKT-utvikling i offentlig sektor, skal skje i et kontrollert samspill mellom etatene og privat sektor. I så fall må anskaffelsesreglementet og offentlig innkjøpspolitikk endres. Det kan bare Regjeringen gjøre.

Altinns strategiforslag er et særdeles interessant innspill i debatten om å få fart på digitaliseringen av offentlig sektor. Den påtar seg en større pådriverrolle, slipper i større grad til private aktører, og har kommunesektoren som en klar målgruppe.

Strategien er imidlertid utydelig på mange punkter, for eksempel på hvor langt Altinn-plattformen skal strekke seg i verdikjeden fra transportkanal til verdiøkende tjenester, hvordan private aktører skal kobles inn i utviklingen av både plattformen og tjenesteutvikling, og hva «moderniseringen» av plattformen egentlig vil koste.

Men den gir også politikerne store utfordringer: Hvordan skal denne strategien samspille med andre IKT-tiltak i offentlig sektor?

Til toppen