Hands of businesswoman writing down financial data in notepad (Foto: Colourbox)

KOMMENTAR: Digitalisering

Skal staten styre IKT-utviklingen i kommunene?

KOMMENTAR: Kommer helt an på ståstedet, skriver bidragsyter Arild Haraldsen.

Difi arrangerte årets forvaltningskonferanse i forrige uke hvor fokus var samhandlingen mellom stat og kommune, sett i lys av den kommende kommunereformen. Bakteppet var den iboende konflikt mellom statlig styring på den ene side og kommunal selvstendighet på den annen. Hvordan finne balansen mellom disse to?

Professor i statsvitenskap Signy Irene Vabo la frem et interessant «matrise» for å finne ut av det. Hun mente at spørsmålet om statlig styring eller lokalt selvstyre, var avhengig av hvilket saksområde det var snakk om. To spørsmål måtte stilles for å avgjøre det:

  • Har stat og kommune felles interesser og mål?
  • Hvem har best kompetanse til å gjennomføre – stat eller kommune?

Nå var ikke IKT – eller «digitaliseringen» av offentlig sektor - et slikt «saksområde» som ble diskutert på denne konferansen – pussig nok. Men la meg bruke Vabos spørsmålstilling for å finne ut om «saksområdet» IKT egner seg for statlig styring av IKT-utviklingen i kommunene eller ikke. En vil da fort se at det kan gis forskjellig svar på det spørsmålet - avhengig av om en ser dette isolert som IKT til å effektivisere kommunesektoren slik den er i dag – eller i lys av den kommunereformen som er på trappene.

Les også: Budsjettforliket antyder at Siv Jensen kan bli «IT-minister»

Kommunesektoren slik den er i dag

Har stat og kommune felles interesser og mål når det gjelder bruk av IKT? Svaret er ja.

Det kan neppe være noen uenighet om at IKT er et helt nødvendig verktøy for å effektivisere og samordne tjenestene på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, og at dette gir mer helthetlig og kostnadseffektive kommunale tjenester.

Hvem har best kompetanse til å gjennomføre dette? Svaret er staten.

Det er staten som har de beste forutsetninger og kompetanse for å ta et lederskap her på vegne av kommunene. Kommunesektoren er for fragmentert og har for svak IKT-kompetanse i de fleste kommunene. Hvilke standarder, felleskomponenter, IKT-arkitektur og fellesløsninger som er nødvendig, har staten langt bedre kompetanse til å ta et nasjonalt ansvar for.

I følge professorens generiske matrise betyr det at staten i det tilfelle må være tilrettelegger av IKT, og instruksgiver overfor kommunene.

Les også: Nå er tiden til å tenke nytt - ikke kvele det ukjente gjennom gammeldags regulering

Den fremtidige kommunestruktur

Man dette spørsmålet må sees ut i fra det faktum at Regjeringen ønsker en ny kommunestruktur. Hensikten med kommunereformen er ikke primært å skape større enheter, selv om det også er et mål. Hensikten med kommunereformen er først og fremst å få en bedre struktur slik at kommunen kan løse sine nåværende og fremtidige oppgaver på en bedre måte, sa statssekretær Paul Chaffey. Mer konkret betyr det effektivisering av felles tjenester for alle innbyggere, samt sette enkelte kommuner bedre i stand til å utføre mer krevende og spesialiserte oppgaver.

Stiller vi da de samme spørsmålene i Vabos matrise på denne bakgrunn får vi andre svar:

Har staten og kommunene felles mål og interesser? Svaret er nei.

En kommune er ikke lenger en kommune i gammeldags form, altså at det lokale selvstyre er det viktigste. Kommunesektoren har utviklet seg til å bli det viktigste nasjonal- og samfunnsøkonomiske instrument for ny økonomisk vekst i Norge. Kommunen skal ikke bare yte innbyggerne mer og bedre tjenester, men tjenesteomfanget gjennom nye oppgaver har økt, innbyggerrettigheter har blitt forsterket, samspillet med lokalt og nasjonalt næringsliv har blitt stadig viktigere, og behovet for fleksibilitet og tilpasning til nye situasjoner har økt (jfr. flyktningestrømmen).

Et sentralt spørsmål er om kommunene rett og slett er i stand til, gitt dagens kommunestruktur, å følge opp de forpliktelser de er satt til. «Moderne kommuner (er) ikke lengre ansvarlige for oppgaver som kun har lokal interesse, men (er) deltakere i en samfunnsendrende reformprosess», sa Vabo.

Det har dermed over tid utviklet seg en målkonflikt mellom det lokale selvstyre og den statlige, nasjonale styring.  En kan også si at det er en konflikt mellom effektiviseringen i offentlig sektor og av offentlig sektor, dvs. hvordan kommunestrukturen kan oppnå nasjonale mål.

Hvem har best kompetanse til å gjennomføre dette? Svaret er både staten og kommunesektoren.

IKT er helt sentral for å realisere hvilken som helst forvaltningsreform. Men erfaringen er at staten nesten alltid kommer «på hæla» fordi de ikke ser IKTs betydning for gjennomføringen.

Les også: Derfor lykkes ikke kommunene med digitalisering

Kan ikke skilles

Erfaringene fra Nav-reformen er nettopp et slikt eksempel. Dette var også et samarbeidsprosjekt mellom stat og kommunesektoren. Problemet var at en hadde vedtatt en organisasjonsstruktur uten å ha IKT-systemer som understøttet den vedtatte organisasjonsstruktur. Dette var med på å skape gnisninger og uro mellom den kommunale og statlige del av Nav-reformen.

Er det da ikke et behov for større statlig styring fra statens side, og vil ikke det undergrave det lokale selvstyre?

Nei, sa Heidi Austlid fra IKT Norge: «Digitaliseringen er ikke viktig for kommunene», med henvisning til at kommunene selv ønsker statlig styring på dette område. Hun mente det nok ikke slik for «digitalisering» er noe langt mer enn standarder, felleskomponenter, fellesløsninger, etc. (som er det kommunene sier ja til). «Digitalisering» er organisasjonsutvikling, endringer av arbeidsprosesser, nye former for samordning av tjenester, nye former for å komme i kontakt med innbyggere og næringsliv, innovasjon i form av nye måter å produsere tjenestene på, etc.

Som Paul Chaffey pekte på i debatten: IKT, tjenesteutvikling og tjenesteleveranse er så tett vevet inn i hverandre at de ikke kan skilles. Det er derfor den innovative utnyttelsen av IKT som gir verdi, og denne innovasjonen må komme fra kommunene selv. Det er derfor klart at kommunene må ha et eierskap til hvordan kommunen skal tilpasse seg en ny struktur og nye prosesser, herunder utnyttelsen av IKT.

Når man da ikke har felles mål og interesser, men begge har kompetanse og eierskap til hvordan dette best mulig skal gjennomføres, tilsier det ifølge Vabos generiske matrise, at det fra statens side må legges større vekt på «innsalg» overfor kommunene, altså begrunne hvorfor en skal ha en slik endret kommunestruktur, samt etablere flere og bedre samordningsorganer som koordinerer samhandlingen på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Nedenfor er gjengitt en forenklet – og tilpasset – gjengivelse av mitt poeng basert på Vabos matrise.

(Artikkelen fortsetter under illustrasjonen)

En forenklet – og tilpasset – gjengivelse av mitt poeng basert på Signy Irene Vabos matrise.
En forenklet – og tilpasset – gjengivelse av mitt poeng basert på Signy Irene Vabos matrise. Bilde: Arild Haraldsen

Les også: NAV må lykkes

Hvem skal styre hvem?

Nå er det ikke alltid like riktig å tenke så «kvadratisk» som slike matriser legger opp til.  Men det gir et godt grunnlag for mer nyanserte refleksjoner:

Som jeg har vist her er spørsmålet om det er staten eller kommunen som skal styre IKT-utviklingen i kommunene avhengig av hvilket perspektiv man velger. Og man bør velge det perspektivet som politikerne selv velger, nemlig «enhetsstaten» hvor kommunesektoren blir en stadig viktigere leverandør av nasjonale mål for effektivisering av - og i - offentlig sektor.

Det vil derfor være galt å si at det er staten som må styre IKT-utviklingen i kommunesektoren fordi det er de som har den største og beste kompetansen. For kommunereformen endrer radikalt innholdet og kvaliteten på det kommunene skal levere i fremtiden. Selv om det primært er et nasjonalt og statlig anliggende som skal bidra til bedre ressursutnyttelse og løsning av nye oppgaver og tjenester, skal det samtidig etablere og trygge legitimiteten av politiske løsninger overfor sine brukere (innbyggere og næringsliv).

Kommunereformen har derfor et overgripende makro-økonomisk perspektiv, og med formålseffektivitet som ledetråd.

I fjor ga Difi ut rapporten Mot alle odds. Veier til samordning i norsk forvaltning».. Her pekes det på at IKT kan være både en drivkraft, et virkemiddel og tilrettelegger for samordning. I Nav-reformen var IKT en forutsetning for å realisere den organisering reformen forutsatte. Men i stedet ble IKT styrende for den organisering man til sist fikk; tjenester, prosesser og samhandling måtte tilpasses teknologien, og ikke omvendt.

Det man altså ikke gjorde, var å erkjenne at Nav-reformen var en viktig forvaltningspolitisk reform som stilte nye krav til rollene til både staten og kommunene. Samtidig var IKT et verktøy for den organisasjonsutvikling som måtte finne sted både  internt i stat og kommune, omen først og fremst i  samspillet mellom dem.

De sentrale spørsmålene som Forvaltningskonferansen stilte, var om en kommunereform ville innebære mer eller mindre statlig detaljstyring, og hvilken rolle staten ville ha etter en kommunereform. Det første spørsmålet ble besvart med at man ikke trodde dette ville føre til mindre statlig styring. Det andre spørsmålet – hvilken rolle staten skal når kommunereformen er gjennomført – ble ikke besvart. Men det er det som er det interessante:

Modellen sier at staten vil ha andre krav og forventninger til kommunene etter en slik reform, og at disse ikke nødvendigvis er sammenfallende med kommunenes interesser og det lokale selvstyre, jfr. Nav-reformen.

Les også: – Alt Nav har gjort har vært fiasko

Hvilke konsekvenser vil kommunereformen ha?

I en helt fersk OECD-rapport blir det påvist at Norge er blant dårligste landene til å vurdere konsekvensene av politiske reformer. Bare tre land gjør det verre enn oss. Det gir grunn til ettertanke: Er kommunereformen tilstrekkelig gjennomtenkt med hensyn til hvordan den skal gjennomføres, hvordan IKT kan bidra til å understøtte de målsetninger man har, og hvilken rolleendring dette medfører for både stat og kommune?

For to år siden ble KMD etablert som en sammenslåing av Kommunal- og Fornyingsdepartementet. Hensikten var å legge samordningen innen stat og kommune i samme departement. Som underliggende organ har man Difi – som står for Direktoratet for forvaltningsutvikling og IKT, altså et organ som skal ha faglig tyngde på både på forvaltningskompetanse og på «digitalisering» i betydningen hvordan IKT kan understøtte nye samhandlingsformer.

Det er derfor med undring – og slettes ingen beundring – at KMD – to år etter at departementet ble etablert, og ennå lenger etter at en har varslet at en kommunereform var et viktig forvaltningspolitisk tiltak - ikke har klart å engasjere Difi til å utarbeide en konsekvensanalyse av hvordan kommunereformen skal gjennomføres.

Igjen må spørsmålet stilles: Hva vil KMD egentlig med Difi?

Les også: Disse 36 selskapene får kjempe om gullkantede Nav-oppdrag

Til toppen