Det er ingen mangel på utredninger om digitalisering i offentlig sektor.

13 teser om «digitalisering»

Arild Haraldsen kartlegger hvorfor det går så tregt i det offentlige.

  • debatt

Arild Haraldsen har utarbeidet notatet nedenfor i forbindelse til Semicolon-seminaret 13. februar, Hvordan få fart på digitaliseringen av Norge?. Over 130 har hittil meldt seg på. Programmet omfatter innledninger av Paul Chaffey, Ingelin Killengreen, Lars Peder Brekk og Hans Christian Holte.

Norge har ikke kommet langt i «digitaliseringen» av offentlig sektor. I følge EU ligger Norge midt på treet av landene i Europa på eGovernment-statistikken. I forhold til samhandlingstjenester ligger Norge ennå lavere på EUs ranking. Bare 1/3 av alle tjenester er digitalisert, ifølge stortingsmeldingen Digital Agenda for Norge (pdf, 113 sider). I følge Difi vil også mange etater ha store problemer med å leve opp til forventningen om «skjema på nett» innen 2014, slik Digital Agenda legger opp til.

Selvsagt er bildet noe mer sammensatt enn som så: På noen områder er vi helt i toppen, på andre ligger vi langt under snittet. Men totalbildet er at Norge har mye å gå på før noen regjering – uansett farge – kan si seg tilfreds. Hva er årsakene?

Arild Haraldsen har gjennom mange år levert kommentarer og debattinnlegg til digi.no.
Arild Haraldsen har gjennom mange år levert kommentarer og debattinnlegg til digi.no.

I en ofte referert undersøkelse fra Rambøll Management, IT i praksis 2013 Offentlig sektor, oppgis hovedårsaken å være kompetanse i de enkelte etatene. Mangel på prosjektledelse, endringsledelse og gevinstrealisering blir nevnt som hovedårsaker. Jeg tror dette blir for enkelt. Her er andre årsaker som har større betydning. Men først tre temaer som trenger debatt:

  • Hva menes med «digitalisering»?
  • Hvorfor skal offentlig forvaltning «digitaliseres»?
  • Hva er verdien av «digitalisering»?

Uten en felles oppfatning og begrepsforståelse av hva og hvorfor kommer en ikke langt i diskusjonen om hva som er de største hindringene, og følgelig hvordan en skal få fart på «digitaliseringen».

Hva er digitalisering?
– Det er et problem at mange offentlige virksomheter oppfatter at de er digitaliserte, mens de i realiteten bare har lagt ut noen skjemaer på nett, sa daværende Difi-direktør (nå skattedirektør) Hans Christian Holte på Digitaliseringskonferansen i fjor.

Dette setter fingeren på hva en mener med digitalisering. Mange oppfatter «digitalisering» som web-baserte løsninger hvor man kan autentiseres, fyller ut (kanskje til og med signerer) og sender inn, men hvor prosessen etter innsending fortsetter på papir. Mange vil mene dette ikke er full «digitalisering», som også må omfatte saksbehandlingsfasen. Med «digitalisering» vil mange mene fullskala automatisert selvbetjening hvor også resultatet av saksbehandlingen er tilgjengelig elektronisk.

Denne upresise bruk av uttrykk som «digitalisering», «forretningsprosesser» går også igjen i den undersøkelsen som Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har bedt et konsulentfirma å gjennomføre for å se hvor «digitalisert» privat sektor er.

Hvorfor skal offentlig forvaltning digitaliseres?
Man har i debatten i liten grad kommet inn på hvorfor offentlig sektor skal digitaliseres, bortsett fra det selvfølgelige i at også offentlig sektor må bruke moderne teknologi til å effektivisere prosesser, komme i kontakt med sine «kunder» og så videre.

Undersøkelser har imidlertid vist at det er liten effekt mellom den ressursinnsats som offentlig sektor har lagt inn i forenkling og effektivisering av offentlig sektor, og de resultater som er oppnådd sammenlignet med andre land, ifølge OECD-rapporter (se kronikk av Kristin Clemet i Dagens Næringsliv i april i fjor). De siste 35 år med overskudd på statsbudsjettet har gjort lite for å forberede oss på fremtiden. Det gjenstår 12 år med overskudd før kostnadene velter over oss, i form av eldrebølge og befolkningens forventinger til det samme tjenestenivå som nå.

Digitaliseringens formål må være å bidra til å opprettholde samme – eller bedre – kvalitet på de tjenester offentlig sektor yter til næringsliv og innbyggerne. For å oppnå dette må eksisterende tjenester leveres mer kostnadseffektivt enn nå. Ressursene innenfor offentlig forvaltning må derfor flyttes fra administrasjon til tjenesteyting, samtidig som det totale kostnadsnivået enten opprettholdes eller reduseres.

Hva er verdien av «digitalisering»?
I de fleste digitaliseringsinitiativ ligger fokuset på den teknologi som bidrar til «digitaliseringen» og ikke på produktene som digitaliseres eller hva produktene skal brukes til. En tettere kobling mellom digitaliseringsønsket og de prosess- og forretningsmessige mål en vil oppnå, mangler.

Ofte vil en også se at «digitaliseringen» skjer ved bruk og gjenbruk av data uten blikk for om dataene er inkonsistente eller av dårlig kvalitet. Sjelden blir dataene «vasket» for å fjerne inkonsistente og dårlige data. Erfaringer fra næringslivet viser tydelig behov for aktiviteter som bedrer datakvaliteten før nyutvikling som tar i bruk eksisterende data.

Det er i offentlig sektor for lite fokus på verdien av dataene og forvaltningen av dem. Data og informasjon har imidlertid like stor verdi som materielle produkter og regnskapsmessige verdier. Etablerte målekriteria er en forutsetning for at data, informasjon og kunnskap skal nå sitt potensiale. God informasjonsforvaltning er en forutsetning for god «digitalisering».

Mange vil derfor mene at den største utfordringen for offentlig sektor er ikke «digitaliseringen» i seg selv, men å etablere et nasjonalt forvaltningsregime som har til oppgave å implementere og forvalte informasjonen på lik linje med «olje og gull». En slik fremgangsmåte vil redusere eller stoppe kostnadsveksten i offentlige IKT prosjekter, og på sikt gi rom for reduserte utgiftene knyttet til drift og vedlikehold IKT-systemer.

Dette temaet er tatt opp i Difis nylig fremlagte rapport Informasjonsforvaltning i offentleg sektor (pdf, 57 sider). I en kommentar til denne rapporten skriver Terje Storvik i Sintef:

– Hvor godt informasjonen er strukturert og organisert vil påvirke hvor smart og effektivt arbeidsprosessene knyttet til dette informasjonsarbeidet vil kunne utformes. (…) For å understøtte slik deling og gjenbruk av informasjon må denne gjøres tilgjengelig på tvers av organisatoriske grenser. Dette krever at de som skal dele informasjon samarbeider om felles forståelse og beskrivelse av informasjonen og dennes metadata.

Med dette som grunnlag og bakgrunn: Hva er de største hindringene for «digitalisering» av offentlig sektor i dag? Her kommer 13 teser om «digitaliseringen».

1. Organiseringen av forvaltningen gir sektorene for stor dominans på bekostning av samordning, samhandling og effektivisering.

Sverige har organisert forvaltningen annerledes enn Norge. Med stor grad av samordning mellom departementene, og selvstendighet i utførelsen av underliggende etater, har Sverige likevel ikke kommet lenger. Danmark har omtrent samme organisering som Norge, men har kommet lenger. (Se min kommentar Difi må omorganiseres.) Danske initiativ til digitalisering har de siste ti årene vært til inspirasjon og forbilde for Norge, uten at en har fått de samme resultatene. Hvorfor?

2. Kommunestrukturen i Norge er det viktigste hinder for digitaliseringen i dag
Vi har i dag 428 kommuner med stor variasjon i størrelse og bruk av IKT. Samtidig er det kommunale selvstyre et rotfestet grunnlag i det norske demokratiet. Kommunene skal imidlertid være villig til å gi fra «sjølråderetten» når det gjelder bruk av standard IKT, og vil at staten skal bestemme.

Sentrale personer som Tormod Hermansen (se presentasjonen Ble det en bedre organisert stat?) mener et sentralt virkemiddel for å skape en effektiv offentlig forvaltning er å redusere antallet kommuner. Den nye regjeringen har tatt initiativ til en kommunereform som vil gi færre kommuner, noe som vil kunne bidra til å overføre flere oppgaver til kommunene. Det er imidlertid ikke sikkert at dette i seg selv vil føre til lavere IKT-kostnader i kommunal sektor. Bildet er mer sammensatt enn som så.

På den ene side består IKT-systemene i kommunal sektor av hyllevare fra et fåtall leverandører, og er dermed lettere å standardisere, eller å få til gjenbruk for flere kommuner eller større sammenslåtte kommuner. I statlig sektor er fagsystemene utviklet særskilt for formålet. Standardisering og forenkling blir derfor langt vanskeligere her.

På den annen side har kommunesektoren i dag over 4500 kommunale selvbetjeningstjenester (skjema på nett), på samme funksjonalitetsnivå som i Altinn. Dette koster mindre enn 25 millioner kroner i året. Til sammenligning koster Altinn over 90 millioner kroner i året kun i drift og forvaltning, og videreutvikling. Dersom leverandørene i kommunal sektor skal overleve etter sammenslåing av kommunene kan en derfor oppleve en prisøkning, både fordi det blir færre kunder, men også fordi kundene blir større og mer kravstore, og prosjektene mer kompliserte. En sammenslåing av kommunesektoren kan derfor føre til økte IKT-kostnader for den delen av offentlig sektor

3. Regjeringer har ikke gitt gode nok retningssignaler og «marsjordre» for digitalisering.
Helt siden 1997 har alle regjeringer – med modell av tilsvarende tiltak innenfor EU – utarbeidet eNorge-planer og lignende hvor «digitalisering» i ulike former har vært en sentral faktor. Mange mener den siste meldingen på dette området – fjorårets Digital Agenda – var den mest kraftfulle da hele regjeringen stilte seg bak.

Disse planene har som regel vært mer preget av visjoner uten konkret innhold, og uten tilsvarende finansiering av konkrete prosjekter.

De har også i liten grad drøftet de utfordringer som forvaltningen står overfor (eldrebølge, nye innbyggerrettigheter, og så videre) og omsatt dette til hvordan IKT skal løse disse utfordringene (jfr. upublisert manus fra undertegnede, kommer i bokform til våren). Gjennomgående for disse planene er at de er så vage og uforpliktende at «alle» må være enige, for «digitalisering» er vi alle for. Det er også et faktum at alle sentrale IKT-tiltak i offentlig sektor har skjedd uten basis i disse planene.

4. Regjeringens mål for IKT-strategier er vanskelig realiserbare
Det nåværende målet er «digitalt førstevalg» og at alle skjemaer skal være tilgjengelig på nett. Sentrale fagsystemer i etatene er imidlertid ikke designet for digitalt førstevalg (se spådommene til Hans Christian Holte i digi.no 9. januar). De bakenforliggende fagsystemene må derfor i stor utstrekning endres eller skiftes ut før en når mål. Både Skatt (se FAOS-rapporten 5 år etter) og Helse (se FAOS-prinsipper: Hva har helsesektoren gjort med dem?) har store IKT-systemer med kompliserte avhengighetsforhold. Ved større organisasjonsendringer – som NAV-reformen – kreves det omfattende «integrasjon» av eksisterende systemer, og betydelige ressurser for utvikling av nye. Disse kommer ofte i konflikt med hverandre.

5. Difi er for svak og har for liten troverdighet
Difi ble etablert i 2008 som pådriver for gjennomføring av Regjeringens IKT-politikk. Difis oppgave i IKT-politikken er å utarbeide «IKT-standarder» (arkitekturprinsipper, prosjektveiviser, IKT-standarder, og så videre) som etatene kan, bør eller må følge. Difi har ikke direkte beslutningsfullmakter overfor underliggende organer eller andre etater. Difi er derfor avhengig av tillit og troverdighet hos andre etater.

Riksrevisjonen har påpekt at Difi har liten tillit hos etatene. Difis egne undersøkelser påpeker en rekke utfordringer knyttet til bruk av digitale felleskomponenter. Standardene som Difi påpeker bør brukes, blir i liten grad brukt av etatene. Det er også en kompetanse- og rollestrid mellom Difi og Brønnøysundregistrene /Altinn på flere områder, så som metadatastrategi, digital postkasse og så videre. I tillegg mener mange at Difi ikke i stor nok grad involverer sin egen fagkompetanse i endringsledelse og organisasjonsutvikling som bistand til etatene ved gjennomføring av IKT-tiltak.

6. Samordningsorganet SKATE mangler beslutningsfullmakter
I 2007 ble det etablert et nytt organ bestående av de mest sentrale etatslederne i staten (og senere også i kommunen): Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning (SKATE). Formålet var å diskutere felles problemstillinger knyttet til IKT-utvikling og samhandling i offentlig sektor. En innvending mot organet er at det mangler beslutningsmyndighet. De facto er Difi ledende i SKATE-samarbeidet selv om de formelt kun har sekretariatsansvaret. Dette fordi de har lederfunksjon, men primært fordi de har all saksforberedelsen, og kommer dermed bedre forberedt til disse møtene enn andre.

I det siste har også Datatilsynet ønsket å bli deltager i SKATE. Det spørs om det bidrar til økt gjennomføringskraft. Noen mener også at SKATE bør få tilført midler til finansiering av felles prosjekter. Innvendingen er at dette vil bryte med budsjetteringsprinsippene i staten.

Å overføre mer beslutningsmyndighet til SKATE er i seg selv problematisk, da det på den ene side vil overta en del av de oppgaver og ansvar som ligger hos etatene, og på den annen side – dersom rollen er å sikre oppslutning om eierskap (til prosjekter/endringer/standardisering) i ledelsen i de ulike etatene – tar SKATE oppgaver som Difi selv skal ha som «pådriver» for IKT-utviklingen.

7. Fryktkultur og manglende gjennomføringsevne hindrer IKT-utviklingen
Gjørv-kommisjonen påpekte manglende gjennomføringsevne som en årsak til beredskap og sikkerhet. I debatten som fulgte er det tydelig at dette gjelder forvaltningen generelt. Årsakene antas å ligge i den ledelseskultur som eksisterer basert på de såkalte New Public Management prinsippene som (delvis) ble innført i 1980-årene, med mange, detaljerte målekriterier.

Dette sies å lamme beslutningsprosessene, samtidig som det flytter fokus fra gjennomføring – å tørre å ta feil – til oppfyllelse av mindre relevante målekriterier. I det siste er det også avdekket fryktkultur for å si i fra om det er noe galt med IKT-systemene, og at disse bør skiftes ut, slik det er avdekket i for eksempel Tollvesenet den seneste tiden (se artikkelen Slakter statlig IT-prosjekt). Resultatet på sikt er økte kostnader til drift av gamle systemer (som går utover primæroppgavene til etaten som også må tas over driftsbudsjettene), og mindre til investering i for eksempel nye IKT-systemer med lavere driftskostnader.

8. Manglende kultur for samordning, samarbeide og samhandling
En rekke undersøkelser – også i regi av forskningsprosjektet Semicolon – har vist at det er manglende kultur for samordning, samarbeid og samhandling mellom etatene. De viktigste kulturelle og organisatoriske hindringene er:

  • Manglende kunnskap om andre etaters prosesser og forretningsmodeller
  • Manglende målemetoder for gevinstene ved elektronisk samhandling
  • Tildelingsbrevene er vage på krav om samhandling; ingen budsjettmidler følger med
  • For få større samhandlingsprosjekter som kan vise vei
  • For mange selvstendige små-prosjekter
  • Liten grad av harmonisering av regelverk for tilgang til data av andre enn register-eier
  • For få forpliktende og resultatorienterte samhandlingsarenaer
  • Manglende samarbeidsvilje på personnivå

Difi har selv pekt på en rekke forhold som hindrer samarbeid om felles, tverrsektorielle mål, se utredningen Saman om felles mål? (pdf, 85 sider).

9. Mangel på åpen kunnskapsarena for erfaringsutveksling
I motsetning til i privat sektor har ikke offentlig sektor tradisjon og kultur for å dele erfaringer og kunnskaper med hverandre. Et typisk eksempel på dette er at en så stor etat som Nav med alle sine utfordringer fremstår som ganske lukket overfor andre etater med hensyn på kunnskapsdeling.

Det foreligger flere forskningsrapporter som viser at åpne kunnskapsarenaer innenfor bransjer kan bidra til økt innovasjon og problemløsning økt innovasjon og problemløsning også når det gjelder IKT-utvikling. Se for eksempel Helseinnovasjon krever samarbeid.

10. Altinn er ingen Samhandlingsplattform
Altinn har de siste 10 årene vært «fyrtårnet» i norsk IKT-politikk for effektivisering av offentlig sektor. Altinn blir fremstilt som en Samhandlingsplattform til tross for at det kun er én «samhandlingstjeneste» (konkursbehandling) som ligger på denne plattformen. Samtidig kan det stilles spørsmål om tjenesten «konkursbehandling» er en samhandlingstjeneste slik som de blir definert i en eDialog. Det er en lenkesamling, hvilket igjen viser hvor viktig det er med definisjoner i denne diskusjonen.

Også Altinn er en «moden» plattform rent teknologisk som må fornyes. Brukerne etterlyser også andre og flere tjenester. En debatt om Altinns fremtid vil være en nødvendig forutsetning for videre digitalisering av offentlig sektor. Se kåseriet til Eivind Lund i Netlife Research: Om hundre år er Altinn glemt.

11. Manglende registersamordning
En har i dag en rekke registre. Det er et behov for bedre samordning og overføring av informasjon fra disse registrene til ulike tjenesteeiere. Det behovet setter imidlertid søkelyset på kvaliteten av dataene, felles begrepsbruk (semantikk) og eierskap til registerinformasjonen. Den kanskje største utfordringen med registrene er at det ikke finnes åpne og tilgjengelige API-er på dem (verken for å hente ut data, eller å skrive inn data), som kan benyttes for gjenbruk av informasjon i enhver relevant sammenheng.

12. Manglende kundefokus
En innvending som stadig kommer frem er at IKT-utviklingen i offentlig sektor mer tar hensyn til interne prosesser og behov, og ikke de behov som eksisterer hos næringslivet og innbyggerne, altså de egentlige kundene som offentlig sektor er til for å tjene.

Dette er imidlertid et sammensatt problem. Offentlig sektor må også ta hensyn til likebehandling og rettsprinsipper i sin utvikling av digitale prosesser. Ofte vil også utvikling av nye tjenester skje i et samspill med andre etater, som på den måten blir «kunden». Men i hovedsak synes kritikerne å ha rett: Fokus på de eksterne kundene er ikke like sterk som fokus på interne prosesser.

13. Jussen setter hindringer for elektronisk samhandling
Det sies at lover og regler for det offentlige i stor grad hindrer eller sinker digitaliseringen av offentlig sektor. Dette er imidlertid også et sammensatt problem.

Offentlig forvaltning er lovstyrt også når det gjelder rettigheter og fordeling av goder. IKT-systemene vil derfor måtte bygge på de begreper som bygges inn i lovverket. Som påvist av professor Dag Wiese Schartum (upublisert manus som kommer til våren) vil dette ha påvirkning ikke bare på teknologien som sådan, men også på begreper og prosesser. En har derfor en stor grad av utfordring for å bevisstgjøre lovgiver (politikerne) om sammenhengen mellom de lover og forskrifter som utarbeides og de konsekvenser dette har for utvikling av IKT-systemer for å levere tjenestene.

På den annen side må en også ha forståelse for at det fra lovgivers side er et ønske om ikke å ha optimal samhandling mellom etater, for eksempel i forbindelse med personsensitive opplysninger eller opplysninger av betydning for landets sikkerhet som skal lagres og brukes ved hjelp av systemer som er strengt adskilt fra omverdenen. Men samtidig er det en utfordring å involvere juristene på en riktig måte i utviklingsarbeidet av nye løsninger og tjenester i offentlig sektor.

Den nye regjeringen tar noen grep: Samordningen av IKT-politikken er lagt til et departement med større politisk tyngde enn FAD, og som også omfatter både statlig og kommunal forvaltning. Det varsles en kommunereform; en her opptatt av å ta «tidstyvene», altså en praktisk og jordnær tilnærming til effektivisering av offentlig forvaltning. Men er det nok?

Til toppen