(Bilde: MJ/digi.no)

Fra IT-departement til roteloft?

Hva bør en ny regjering gjøre med IT-politikken? Arild Haraldsen mener å ha svaret:

  • Debatt

DEBATT: Søknadsfristen for stillingene som Difi-direktør og leder for IKT-avdelingen i FAD er utsatt til 16.9 – altså etter valget. Det er naturlig. Potensielle søkere vil se hvilket «regime» stillingene skal operere i etter valget.

Hvilket «regime» er da sannsynlig dersom en får en borgerlig regjering? Digi.no har ut i fra kilder nær Høyre fått opplyst at FAD blir nedlagt og oppgavene enten overført til Finansdepartementet (FIN), eller til Kommunal- og regionaldepartementet (KRD). Det første er fornuftig; det andre vil være en katastrofe:

Omorganisering av IKT-politikken?
Å legge samordningsansvaret til FIN er noe mange (meg selv inkludert) har tatt til orde for. Det er naturlig av mange grunner: FIN har tradisjon for å ha et overordnet planleggingssekretariat i perioder; Rasjonaliseringsdirektoratet (forløper til Statskonsult og Difi) har tidligere ligget under FIN; de mest sentrale etatene med de viktigste IKT-løsningene (Skatt, Toll og SSB) ligger inn under FIN. I tillegg vil dette være den samme modellen som danskene – med samme konstitusjonelle forvaltningsstruktur som i Norge - har hatt i flere år med stor suksess.

Arild Haraldsen har bidratt med kommentarer og debatt på digi.no i mange år.
Arild Haraldsen har bidratt med kommentarer og debatt på digi.no i mange år.

Finansdepartementet blir da kalt et «superdepartement». Det må imidlertid påpekes at «super» ikke bare betyr at departementet får mange oppgaver, men også mulighet for å overprøve andre departementers prioriringer, f.eks. innenfor IKT-området.

FIN bør i den sammenheng få en forvaltningspolitisk avdeling som rådgivende organ til finansministeren, og eventuelt statsministeren. En slik avdeling må være tverrfaglig sammensatt med kompetanse innen IKT, ledelse og organisasjonsutvikling. Oppgaven må være å søke allianse og samarbeid med andre departementer og etater for å bistå dem i gjennomføringen av deres IKT-tiltak. Det er bare på den måten en kan oppnå en tillit mellom de som legger føringene for IKT-politikken, og de som gjennomfører den; en tillitt Difi ikke har i dag i følge en undersøkelse Riksrevisjonen har gjennomført blant etatene.

Å legge øvrige oppgaver til KRD vil imidlertid være en katastrofe. Det er det samme som å etablere et «roteloft» - alle oppgaver som ikke passer inn noe annet sted, legger vi på loftet.

Det er flere grunner til at dette ikke er fornuftig: KRD er kanskje det svakeste departementet mht. IKT-kompetanse og styringsevne overfor ytre etat (kommunene); de viktigste IKT-tiltakene ligger i staten, og ikke i kommunene (Staten «produserer» tjenestene, kommunene «distribuerer» dem, for å si det enkelt).

I tillegg kommer en alminnelig erkjennelse av at det viktigste strukturproblemet for utvikling og styring av IKT-løsninger i dag, ligger i at vi har så mange kommuner (dobbelt så mange som Sverige som har to ganger Norges befolkning). En kommunesammenslåing er derfor nødvendig for effektiv distribusjon av IKT. Færre og større kommuner gir også staten større muligheter for å overføre flere oppgaver til kommunene, da styringsspennet blir mindre.

At KommIT – samordningsorganet for kommunesektoren når det gjelder IKT-spørsmål – vil kompensere for dette, er utopisk all den stund KommIT som prosjekt ligger inn under KS som er en interesseorganisasjon for kommunene, og som nettopp går inn for å beholde nåværende kommunestruktur.

Staten organisert som et konsern?
Tidligere moderniseringsminister Morten Meyer gjør seg til talsmann for å organisere staten som et konsern etter modell av privat sektor. Organiseringen av offentlig sektor kan imidlertid ikke uten videre sammenlignes med privat sektor. Grunnen er at offentlig sektor må legge til grunn en rekke prinsipper som er grunnleggende for et demokrati: Rettsprinsipper og likebehandling overfor befolkningen og balanse/kontroll mellom styrende og forvaltende enheter, er grunnleggende verdier som ikke uten videre kan endres og som vil legge føringer på styringsstrukturen:

  • At gjennomføring av tiltak – også IKT-prosjekter – skal være politisk styrbart
  • At gjennomføring av tiltak – også IKT-tiltak – skal ivareta sentrale prinsipper som rettsikkerhet, likebehandling og forutsigbarhet
  • At gjennomføring av tiltak – også IKT-løsninger - skal være påvirkningsbar av de som «rammes».

Det er derfor feil å tro at et IKT-prosjekt i NAV, Brønnøysundregistrene, Skatte-etaten etc., kun kan betraktes som et IKT-prosjekt på linje med tilsvarende i privat sektor. Det er flere premisser som må legges til grunn enn tilsvarende i privat sektor. Dette har også konsekvenser for styringsstrukturen.

Nå er det samtidig slik at ikke organisering av all virksomhet i offentlig sektor skal skje etter samme mal. Det er en økende forståelse for en differensiering av organiseringen etter sakstype. Er IKT en slik sakstype som ikke nødvendigvis må organiseres etter en streng hierarkisk struktur? Det er interessant å konstatere at kommunene – som har et utstrakt selvstyre – på området IKT-standarder sier det må staten bestemme. Det samme kan muligens gjelde for det vi har betegnet som «felleskomponenter»? Men på det overliggende – å etablere en IKT-løsning for å oppnå et politisk mål eller en forbedret tjeneste – må rettstatens prinsipper gjelde. Og det har sammenheng med at IKT ikke er «verdinøytralt» eller ikke endrer arbeidsprosesser internt, eller rettigheter og plikter hos borgerne og næringslivet. Disse må fremdeles stå under politisk styring – ellers har vi ikke noe demokrati.

Men det Meyer har rett i er dette: Den en gir myndighet må en også gi makt.

Meyer foreslår også å slå sammen Altinn, Difi og DFØ. Jeg ser ikke hensikten med det: Prinsipielt bør Difi finne tilbake til rollen som rådgivende forvaltningsorgan, og ikke ha (ansvaret for) driftsoppgaver av f.eks. felleskomponenter. Problemet med Altinn er ikke primært tilknytningen til NHD og at Difi er tilknyttet FAD, men at de sentrale brukerne av Altinn (Skatt og SSB) er tilknyttet FIN. Det er ikke ulik departementstilhørighet som er problemet, men selve styringsstrukturen av Altinn som et prosjekt i Brønnøysundregistrene (som påvist av arbeidsgruppen som la frem ny strategi for Altinn i våres).

Strategi før struktur
Debatten om IKT i offentlig sektor er mer preget av fokus på struktur som sentral faktor som hindrer gjennomføringen av viktige IKT-tiltak, enn drøfting og synliggjøring av hvilken strategi IKT-tiltakene skal realisere.

En eventuell borgerlig regjering vil ventelig ha som mål å redusere de offentlige kostnader ved å flytte ressurser fra administrasjon til tjenesteyting. Det mest sentrale virkemiddelet her er IKT. En sentral strategi for å oppnå disse målene må være å lage en ny strategi for hvordan staten skal styres – og hvordan styringen i staten bør skje. Jeg har grunn til å tro at styrings- og beslutningsprosessene i staten nå bli lagt under lupen, særlig innenfor IKT-området.

Før strukturelle endringer tas bør derfor en eventuell ny regjering ta stilling til de mer overgripende problemer når det gjelder IKT-strategien i Norge:

Det er enkelt å ha en strategi som primært skal gjøre det enklere for innbyggerne å bruke IKT til å fylle ut søknader på enkelttjenester. Det er i samsvar med (enhver) regjerings strategi om at det offentlige er til for å betjene innbyggerne - som er deres velgere; en slik strategi er også enkel å forvalte i forhold til ministeransvaret – den enkelte statsråd har kun ansvar for det som skjer innenfor hennes eget departement og underliggende etater.

Det er betydelig vanskeligere å ha en strategi som skal utvikle tjenester på tvers av sektorer, og tjenester som har et livsløpsperspektiv (fra «krybbe til død»-tjenester). Tre problemstillinger dukker da opp:

1. Samhandlingen departementene i mellom:
Det vil fremdeles være slik at hvert departement får sine egne budsjetter gjennom Statsbudsjettet. Det er et faktum at departementene har iboende interessekonflikter og ulike prioriteringer. Den enkelte statsråd må balansere helhetskrav mot egne departementsinteresser og prioriteringer. Noe av det samme gjelder nok også departementenes engasjement til, gjennom regjeringsarbeidet, å medvirke til samordning på tvers av departementenes ansvarsområder, og til å samhandle med andre departementer for å løse sektorovergripende oppgaver. Grunnen til dette er at den enkelte statsråd har svakere incentiver til å engasjere seg i slike saker, enn til å konsentrere seg om de saker som er sentrale på eget saksområde.

Sagt enkelt – ingen vil bli budsjett-tapere.

Det første en derfor må avklare er dette: Hvem skal finansiere fellesløsninger som alle etater (og kommuner) vil tjene på, men som vil være en utgiftspost for de som blir tildelt finansieringsoppgaven?

2. Vertikal styring – departement og etat
Departementene styrer etatene gjennom såkalte Tildelingsbrev. I de senere år har dette skjedd gjennom en forutgående Styringsdialog, hvor departement og etat diskuterer hva som forventes av etatene, bla. med hensyn til IKT-tiltak, i forkant av tildeling av budsjettmidler.

Da FAOS-rapporten (Felles Arkitektur for Offentlig Sektor, pdf, 94 sider) ble lagt frem for 5 år siden, fikk departementene et oppsving i den forstand at de krevde- og fulgte opp – at etatene la de felles arkitekturprinsipper til grunn for utvikling av nye IKT-løsninger. Dette er fulgt opp av FAD gjennom Digitaliseringsrundskrivet som ble sendt ut nylig, og som også beskriver føringer for andre IKT-relevante temaer (legg merke til den ulike bruk av de modale hjelpeverb «skal», «må» og «bør» i dette skrivet).

Men spørsmålet er hvordan dette faktisk er fulgt opp av departementene, og hvilken vekt de legger på dette. Undersøkelser som er gjort av Ressursnettverk for eForvaltning viser at det finnes manglende kompetanse i departementene for styring av IKT-prosjekter i samsvar med den delegering som er gjort.

Det andre en må gjøre er derfor å instruere departementene til å følge opp disse føringene i Styringsdialogen, samt styrke den strategiske IKT-kompetansen i departementene slik at de selv kan bedre følge opp IKT-investeringene.

3. Horisontal styring – etater i mellom
Staten har gjennom årene forsøkt å ha ulike varianter av tverrgående styringssystemer når det gjelder IKT. Statssekretærutvalg som et slikt organ har hittil vært det minst vellykkede.

I de senere år har Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) blitt etablert som består av de mest toneangivende aktørene innen offentlig sektor. Det har vært langt mer vellykket enn statssekretærutvalget da det består av etatsledere med beslutningsansvar innenfor eget område.

Hvor vellykket dette har vært, er imidlertid tvilsomt. Det går på manglende beslutningsansvar, samt uklar beslutningsstruktur. Det er blitt sagt at beslutninger skal tas ut i fra konsensus-prinsippet (alle skal være enig); at etatene skal ha vetorett (som vel egentlig er det samme som konsensus-prinsippet; men også at Difi har beslutningsmyndighet (men vil lytte til etatene).

Og her er vi ved et kjernespørsmål omkring styrings- og beslutningsprinsipper i staten – Difi (som rådgivende direktorat) får en for stor påvirkning på beslutninger omkring samordnende IKT-tiltak på bekostning av etatene selv. Dermed blir Difi en flaskehals, og ingen pådriver i «digitaliseringen» av offentlig sektor.

Det tredje regjeringen derfor må gjøre er å endre mandat og beslutningsstrukturen i Skate, jfr. min tidligere kommentar, Hvordan skal Norge forvaltes? om dette.

Det er også å håpe at en borgerlig regjering vil gjenoppta det initiativ Bondevik I-regjeringen tok i 1998 ved å etablere en gruppe som skulle utarbeide scenariotenkning omkring Norge 2030, et arbeid som skulle styrke forvaltningens omstillingsevne. De skulle se på hvilke økonomiske, sosiale, politiske og kulturelle endringer som kunne skje de kommende tiår, og som dermed ville legge grunnlaget for fremtidens offentlige forvaltning.

Dette var et langsiktig arbeid som dessverre løp ut i sanden. Men samtidig tok Regjeringen (initiativet ble tatt av Venstre), om et enklere Norge – som var helt konkrete tiltak og prosjekter. IKT var sentral her. Ironisk nok var det ikke FAD (den gang Administrasjons- og arbeidsdepartementet) som hadde ansvaret for dette arbeidet, men Bondevik selv sammen med en styringsgruppe på 4 statsråder, hjulpet av et sekretariat som lå i Nærings- og handelsdepartementet.

Poenget var: IKT er ikke et mål i seg selv, men et middel til å nå politiske mål.

Til syvende og sist: Vil en eventuell borgerlig regjering egentlig føre til så store forandringer i IKT-politikken og – styringen i offentlig sektor? Statsråd Rigmor Aasrud har hevdet at Regjeringens nåværende «digitaliseringsstrategi» har «bred oppslutning», også i Stortinget. Det er feil. Mange fagmiljøer er skeptiske. Og en samlet borgerlig opposisjon ønsket både en ny retning og innretning av IKT-politikken da saken ble debattert i Stortinget i mai i år, se kapittel 6, komiteens merknader, i Innstilling fra næringskomiteen om digital agenda for Norge.

Så dette forplikter.

Til toppen