Fra statlig til privat telemonopol?

Hvem ville vel ha trodd at Norges største private formue ble skapt ved å tilby et begrenset antall dagligvarer i butikkhyllene?

Post- og teletilsynet (PT) har lagt frem sin rapport om situasjonen på mobilmarkedet. Den viser ikke bare - som vi visste fra før - at markedet er dominert av de to nettoperatørene Telenor og NetCom. Men, enda viktigere, at den telepolitikk og regulatoriske virksomhet som er blitt ført til nå, har tillatt de to aktørene å dominere og kontrollere hele verdikjeden av mobile tjenester, og å stikke av med den største verdiskapningen.

Det finnes to parallelle tiltak for å endre denne situasjonen. Det ene er å åpne opp verdikjeden for mobile tjenester, blant annet ved å slippe til virtuelle operatører, tjenesteutviklere og innholdsprodusenter på eksisterende operatørers nett. Det andre er å slippe til en tredje (UMTS)-nettoperatør med forretningsstrategi å invitere inn tjenesteutviklere og innholdsleverandører på sitt nett. Dette vil åpne opp potensialet på et helt nytt marked - kraftige datakommuniksbaserte tjenester - som vil skape en helt ny dynamikk i markedet, slik Dataforeningen ser det (les foreningens høringsuttalelse.)

Problemet med virksom konkurranse i mobilmarkedet ligger ikke, i følge rapporten fra PT, i at vi har et duopol, men at dette duopolet tillates å utøve markedsmakt både forover og bakover i verdikjeden.

Forover i verdikjeden

  • ved tiltak som reelt fratar kundene effektive valgmuligheter, f.eks. ved kobling av abonnement og mobiltelefon, ved kobling av fast- og mobiltjenester, ved uoversiktlig prisstruktur, etc.
  • ved ekslusivitetsavtaler som gir de facto kontroll over distribusjonsleddet

og bakover i verdikjeden mot innhold og tjenesteutvikling:
  • tiltak som reelt sett innebærer at tjenesteutviklere ikke har anledning til å utvikle tjenester på egne plattformer, men tvinges inn i "in-house" tjenesteutvikling hos nettoperatøren
  • eierskap i viktige innholdsleverandører, så som Telenors oppkjøp av digital-TV kanalen Canal +, og eierandeler i Aller-pressen, og oppkjøp av TV-rettighetene til fotball-VM.

Selv om Telenor og NetCom i prinsippet utøver samme konkurransebegrensede adferd, er likevel forskjellen mellom de to stor. Telenor har for eksempel et ubetinget fortrinn rett og slett ved at de har langt over dobbelt så mange kunder som NetCom. De kan da utnytte det som på fagspråket heter positive nettverkseksternaliteter. Hva betyr det? Siden begge operatører har en tendens til å prise samtaler ut av nettet høyere enn samtaler innen samme nett, er det følgelig billigere å være abonnent hos Telenor (den største aktøren). Denne ubalansen innebærer klar tendens til "monopol"-prising ved at Telenor tar høyere priser for samtaler ut av nettet, men samtidig har de laveste gjennomsnittskostnadene. Dette gir seg også utslag i forskjellen i lønnsomheten hos de to aktørene.

I tillegg har Telenor større fordeler enn Netcom ved å kunne koble fasttelefoni og mobilkommunikasjon til bedriftskunder, og (foreløpig) større frihetsgrad til å gå aktivt inn som innholdsleverandør.

I en slik konkurransesituasjon vil det ikke være fornuftig å slippe til en tredje nettoperatør. En slik operatør vil naturlig falle inn i samme rolle, det vil si forsøke å kontrollere hele eller deler av verdikjeden. Ikke minst på grunn av de høye kostnadene det vil være å bygge et tredje nett, i tillegg til at det skal ikke bli lett (i hvert fall dyrt) å få kunder. Den høye markedspenetrasjonen på mobiltelefoner her i landet innebærer jo at en tredje operatør i stor utstrekning må "stjele" kunder fra Telenor og NetCom.

Med andre ord, inntreden av en tredje operatør vil bidra til å sementere konkurranseituasjonen slik den er i dag.

Da er det fornuftigere å bryte opp verdikjeden for mobilkommunikasjon, altså bryte opp de to nettoperatørenes vertikale dominans over markedet. Det kan skje på to måter:

For det første ved å
  • åpne opp for "virtuelle" operatørers tilgang til eksisterende nett - noe som vil øke trafikken i eksisterende nett
  • bedre vilkårene for eksisterende tjenesteleverandørers tilgang til eksisterende nett - noe som vil øke konkurransen i sluttbrukermarkedet
  • sikre tilgang til eksisterende nett for innholdsleverandører og spesialiserte nisjeleverandører - noe som vil fremme produktutviklingen i form av innholdstjenester

For å klare dette må en rekke lover og forskrifter endres/oppheves. Det er en grei sak dersom politikerne vil. Det innebærer imidlertid en ikke uvesentlig politisk retrett fra Stortingets side. Samferdselsdepartementet (og politikerene) gikk imot dette for to år siden med den begrunnelse at dette ville redusere nettoperatørenes motivasjon for videre nettutbygging. Nettoperatørenes lønnsomhet (som vi i dag ser er meget god) telte altså mer enn andre aktørers lønnsomhet og sluttbrukernes behov.

Det andre tiltaket er å dreie telepolitikken bort fra (eller egentlig få til et samarbeid mellom) såkalt ex-ante (komme i forkjøpet)-regulering som Post- og teletilsynet bedriver, til ex-post (i etterkant) markedsovervåkning som Konkurransetilsynet bedriver.

I praksis betyr det at Konvergensutvalgets anbefaling (NOU 1999:26) om å skille regulering av televirksomheten (distribusjon) fra reguleringen av kringkastingstilbudet (innhold), endres til å omfatte samme lov, og hvor reguleringen skjer gjennom et samspill av Post- og teletilsynets regulatoriske virksomhet ex-ante og Konkurransetilsynets ex-post konkurranseovervåkning.

Konkurranselovens § 3-10 må derfor endres i retning av å hindre nettoperatører å utnytte sin markedsposisjon til konkurransehindrende tiltak.

En slik regel krever ikke at Konkurransetilsynet må ha et vedtak før de aksjonerer mot en markedsaferd som hindrer virksom konkurranse. Den politiske utfordring ligger heller i å la norsk konkurranselovgivning på dette området blir sammenfallende med reglene i EØS-avtalens artikkel 54 og EF-traktatens artikkel 82.

Vi står i dag ved et veiskille i telepolitikken, eller kanskje heller et telepolitisk paradoks. En analogi med utviklingen innen en helt annen bransje er på sin plass:

På 80-tallet var dagligvarehandelen dominert av matvareprodusentene. De var få og sterke, mens dagligvarebutikkene var mange og små, og opererte uavhengig av hverandre. Kjededannelser på detaljistsiden var på den tiden relativt beskjeden. Så endret dette seg dramatisk ved oppkjøp. Ved inngangen til 2000 dominerte fire kjeder 99 prosent av all dagligvarehandel i Norge. Kjedene fikk betydelig makt i forhold til kundetilgangen, og kunne bakover i kjeden til matvareprodusentene utnytte det elementet som var viktigst for kundetilgangen, nemlig hylleplass. Hylleplass er en knapphetsressurs. Ikke alle varene kunne få plass i hyllene. Det snudde maktforholdene innen dagligvarebransjen på hodet. Produsentene ble presset på priser, denne kostnadsreduksjonen kom delvis kundene til gode, men de som virkelig tjente på denne maktforskyvning var (eierne av) de fire kjedene.

Endringene i maktstrukturen gjorde at "Rimi-Hagen" kunne skape seg Norges største private formue, en formue som opererer langt opp på Forbes liste over verdens rikeste.

Objektivt ligger den største verdiskapningen i god og næringsrik mat, ikke i tilgangen på knappe hylleressurser. I mobilsammenheng ligger den største verdiskapningen i innhold, ikke i kontrollen over tilgangen til nett. Det er derfor den samme form for markedsmakt de to nettoperatørene nå utviser i mobilmarkedet som dagligvarekjedene viser i dagligvarebransjen. Den største delen av verdiskapningen skjer hos nettoperatørene, ikke hos innholdsprodusentene eller tjenesteleverandørene.

En regulering som fortsatt tillater nettoperatørene å utøve total markedsmakt over hele verdikjeden, vil ikke bare hemme konkurransen. Det oppstår også et betydelig politisk problem. Poltikerne er nemlig også i ferd med å selge seg ytterligere ned i eierandeler hos den største nettoperatøren, Telenor.

Paradokset er derfor at man på veien til et deregulert telemarked med virksom konkurranse bare har oppnådd en ting:

Å skifte et ut et statlig monopol, med et privat monopol.

* * *

Artikkelforfatteren er medlem av Telepolitisk Utvalg i Dataforeningen, red.anm.
Til toppen