EDAG-prosjektet er markedsført som den største IKT-reformen i offentlig sektor i 2014/2015. Den skal gi en gevinst på 600 millioner kroner. Hvert år.
Den vil imidlertid gi et «underskudd». Hvert år.
Dette er ingen evaluering av EDAG-prosjektet. Det er for tidlig. Løsningen lanseres ikke før 1.1 2015. Men det er en kritisk gjennomgang av den «lønnsomhetsanalysen» som ligger til grunn for igangsettingen av prosjektet. Prosjektet vil neppe «lønne» seg slik analysen nå er lagt opp. EDAG-prosjektet er derfor et utmerket case som illustrerer en mer generell problemstilling:
Hvordan skal offentlig sektor planlegge, organisere, styre og finansiere fellesløsninger som krever samhandling på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer?
Generelt om lønnsomhetsanalyser i offentlig sektor
Å beregne lønnsomheten i offentlige IKT-prosjekter er forskjellig fra en tradisjonell bedriftsøkonomisk analyse som tar utgangspunkt i kostnader og beregnet økonomiske gevinster for bedriften.
I offentlig sektor kommer en rekke andre forhold inn; en må foreta en såkalt samfunnsøkonomisk analyse. Den består av følgende elementer:
- Politiske føringer – dette kan for eksempel være «digitalt førstevalg».
- Samfunnsøkonomiske konsekvenser – dette kan for eksempel være redusert trygdemisbruk.
- Gevinstberegninger – dette kan være sparte tidskostnader ved å henvende seg til stat og kommune.
- Kost/nytte analyse – dette er tradisjonell analyse av å veie kostnader opp mot gevinster.
- Risikoanalyse – dette kan være at gevinstene kommer et annet sted enn der kostnadene tas; noe som kan medføre motstand mot gjennomføring.
Et sentralt begrep i en lønnsomhetsanalyse er begrepet «nytte». Det vil si ikke-økonomiske elementer som «omdømme», «sikkerhet», eller indirekte økonomiske gevinster som «innovasjon» og «bidrag til samfunnets økonomiske vekst». Et annet element ligger i begrepet «samfunnet», det vil si en gevinst eller nytte som er mer enn summen av gevinst/nytte hos den enkelte etat eller bedrift.
Poenget er at alle disse elementene må sees i sammenheng, og det er totaleffekten som avgjør om IKT-prosjektet er lønnsomt eller ikke.
Hva er EDAG-prosjektet?
Prosjektet ble utredet rundt 2008/2009, påbegynt i 2010 og skal implementeres fra årssskiftet. Prosjektet går i korthet ut på å samordne innmelding fra arbeidsgiverne om skatte- og ansettelsesforhold til Skattedirektoratet, Nav og Statistisk sentralbyrå (SSB). Man leverer i dag til dels samme informasjon til disse etatene. Nå blir det altså enklere å innrapportere slik informasjon for anslagsvis 220 000 arbeidsgivere. Gevinstene er beregnet å være 600 millioner kroner i form av reduserte tidskostnader for arbeidgiverne.
Løsningen omfatter 5 skjemaer – Inntektsskjema sykepenger fra Nav er foreløpig holdt utenfor til et senere tidspunkt (2017). Men det har ikke fått kosekvenser for lønnsomhetsanalysen. Det er dette prosjektet som Nav har fått kritikk av Riksrevisjonen for manglende forberedelser.
Dette er altså et eksempel på en samordnet tjeneste fra 3 etater som hører inn under 2 ulike departementer, og som skal gi en offentlig fellesløsning til beste for fellesskapet. Den påvirker hele privat sektor, samt kommuner i egenskap av arbeidsgivere. Gjennomføringen av dette er lovpålagt. På siste SKATE-møte diskuterte man om ikke EDAG burde bli en felleskomponent, og at forvaltningen av det blir lagt inn som tjenesteier i Altinn.
Hva er «lønnsomheten» i EDAG?
«Lønnsomheten» i prosjektet er av konsulentfirmaet PWC beregnet til 600 millioner kroner per år i form av redusert tidsforbruk fra arbeidsgivernes side. Gevinsten for Skatt, Nav og SSB er beregnet til vå være på minst 100 millioner per år, hvorav Nav alene vil stå for 80 prosent av denne gevinsten. Implementeringskostnadene er anslått til 2 – 400 millioner og omfatter blant annet endring av arbeidsprosesser og endringer av fagssystemer. Anslagene er basert på en såkalt «Standard Kostmodell» som Næringsdepartementet har brukt i flere år for å beregne administrative kostnader i næringslivet.
Alle anslag har høy risiko. Gevinstberegningen har en spennvidde på fra 88 millioner til 1,2 milliarder(!). Tallet 600 millioner er et gjennomsnittstall. Gevinsten vil variere med størrelsen på organisasjonen. En mindre bedrift vil ventelig få større kostnader siden de må engasjere regnskapsfører, samt gå over fra årlig til månedlig innrapportering. Men selv store organisasjoner som Oslo kommune (55 000 ansatte og 119 000 ansettelsesforhold) har indikert at de for tiden ikke kan se at systemet gir dem gevinster, men tvert om økte kostnader. (Men dette kan endre seg over tid).
Navs deltagelse i prosjektet er forsinket i og med at «Inntektsskjema» vil komme senere. Hvordan dette slår ut i gevinstuttaket, er ikke klarlagt.
Så – hva er «galt» i denne lønnsomhetsanalysen?
Alternativ lønnsomhetsanalyse
La meg gå tilbake til utgangspunktet for samfunnsøkonomisk analyse av offentlige IKT-prosjekter.
Politiske føringer
Den føring som opprinnelig ble lagt inn i dette prosjektet er å redusere næringslivets byrder ved innrapportering til det offentlige som en sentral politisk målsetning. Men man kunne like gjerne også lagt inn andre politiske føringer så som mindre ressursbruk i offentlig sektor, bedre samordning mellom etater (som jo dette er), samordning og forenkling av regler og forskrifter, et cetera.
Alt dette er høyt oppe på agendaen for politisk ledelse uansett regjering, og kan lett gis en verdi i form av nytteverdi eller økonomisk gevinst. I stedet fokuserer man kun på gevinster (reduserte tidskostnader) for næringslivet og de 3 etatene, og ser ikke helheten.
Samfunnsøkonomiske effekter
Det er vanskelig å se hvilke samfunnsøkonomiske effekter en har lagt inn i prosjektet. Det er imidlertid lett å finne frem til slike: EDAG-ordningen vil bidra til redusert svart økonomi, redusert trygdemisbruk og bedre politiske beslutninger fordi datakvaliteten øker og statistikkproduksjonen blir kraftig forbedret. Indirekte vil dette også føre til en annen effekt – økt tillit til og positivt omdømme av offentlig sektor. Dette kan ikke tallfestes, men står høyt på den politiske agenda og bidrar til statens legimitet i det offentlige rom.
Disse elementene er delvis tatt opp i PWC-prapporten – men altså ikke av departementet –, men ikke «prissatt» eller tatt inn i «regnestykket». Man kunne også tatt frem at EDAG-ordningen vil være helt sentral for å gjennomføre opplegget med ny uføretrygd.
Gevinstberegninger
Gevinstene er altså i utgangspunket innrettet mot de fordeler som næringslivet får.
Men gevinstene er langt flere: opprydning og samordning av regelverk og forskrifter, begrepsharmonisering av begreper som brukes forskjellig av ulike etater, effekten av samordningen i sin alminnelighet, betytdningen av forbedret datakvalitet, et cetera.
Alt dette er åpenbare gevinster som følger av EDAG-ordningen, men ikke tatt inn i «lønnsomhetsanalysen» til tross for at de både kan tall- og nyttefestes, og vil ha betydelige samfunnsøkonomiske effekter i den forstand at det blir enklere å forholde seg til offentlig sektor for næringsliv og innbyggere.
Og det er ikke mangel på metoder for å anvende slike nytteberegninger; både OECD og den samfunnsøkonomiske modellen fra SDØ benytter en ni-delt skala av slike ikke-økonomiske nytteeffekter. Hvorfor gjøres ikke dette i EDAG-prosjektet?
Mitt poeng er dette:
Gjennom Finans- og Næringsdepartementets nærsynte og ensidige fokus på gevinster om redusert byrde for næringslivet, ser de bort fra de mange gevinstelementer som kunne ha blitt definert og fulgt opp og derigjennom få større spin-offekter av EDAG-prosjektet enn det som opprinnelig blir såkalt «lønnsomhetsanalysert».
Kost/nytte-analyse
Som nevnt ovenfor er implementeringskostnadene beregnet til å være mellom 2 – 400 millioner. Til det kan sies to ting:
En vesentlig del av de kostnadene går til oppgradering/tilpassing av fagsystemene i bedriftene og kommunene. En skulle tro at IKT-leverandørene ville ta denne kostnaden på sin kappe som en investering for å stå bedre rustet til å få nye kunder. Men nei – dette blir utviklingsoppdrag som belastes den enkelte bedrift eller kommune.
Det skal gjøres mange tilpasninger og endringer internt i bedriftene og kommunene. Et lite eksempel er endring/sanering av stillings- og yrkeskoder som er en stor jobb. Men dette har karakter av «å rydde på loftet». Det vil si dette er noe som måtte gjøres en gang allikevel. EDAG blir bare foranledningen til å gjøre det NÅ. Det er kanskje ikke rimelig å ta dette med som kostnader belastet EDAG-prosjektet.
Samtidig: Målet er en samordning mellom etater. Hvis en tok en beregning på alternativ-kostnader, nemlig at en skulle nå den samme effekten – redusert byrde for næringslivet – uten samordning, ville kostnadene bli mangedoblet. Samordningen i seg selv har derfor en nytteverdi som må føres inn i regnskapet – uten samordning når en ikke målet.
Risiko og fordelingseffekter
Det finnes en rekke risikoeffekter i et slikt prosjekt. At gevinstene kommer ett sted og kostnadene et annet sted er ett eksempel som er resultat av «silo»-organiseringen i offentlig sektor. Det kan føre til motstand mot innføring av EDAG. Det samme kan manglende samarbeid mellom forretningssiden og IKT-avdelingen i den enkelte bedrift/kommune, behovet for skreddersøm i en slik fellesløsning kan være større enn antatt, et cetera.
Alt dette løser staten elegant: Gjennomføringen er lovpålagt med angivelse av en bestemt dato for når det skal være implementert (1.1. 2015) – noe som for øvrig ikke vil skje da det allerede er besluttet «tilpasset innføring» – hva nå det måtte bety.
Firefelts motorvei Oslo – Trondheim
Hvis vi tenkte oss at regjeringen besluttet å bygge ny firefelts motorvei fra Oslo til Trondheim:
Tror noen da at beslutningsgrunnlaget – den samfunnsøkonomiske begrunnelsen – om at dette ville medføre 600 millioner kroner i reduserte tidskostnader for godstransporten per år, ville være nok til å igangsette et slikt prosjekt? Ville man ikke se dette i en større sammenheng ut i fra hvordan dette ville ha spinoff-effekter på andre tiltak som regjeringen fant prisverdig, så som nærings- og reiselivsvirksomhet langs denne nye motorveien, et cetera.
Og ikke minst: Ville en la byggingen av veien være avhengig av hva den enkelte kommune oppover Gudbrandsalen og så videre har av økonomi for å bygge til avtalt tid, eller må utsette på grunn av økonomien eller andre prioteringer? Da ville ikke veien bli ferdig i tide, og når den ikke blir ferdig i tide, uteblir også gevinstmulighetene. Sluttresultatet blir en kostnad uten synlig gevinst eller nytteeffekt.
EDAG er en slik motorvei som skal komme hele samfunnet, og er en fellesløsning for offentlig sektor i sin dialog med næringslivet – og kommunene.
I andre sammenhenger – vannkraft- og energiutbygging, veiutbygging et cetera – bruker helt andre samfunnsøkonomiske modeller som ser helheter og sammenhenger i den investering som skal foretas, og som også bruker spillteoretiske analyser for å se hvordan effekten på felleskapet kan bli større enn summen av effekten for den enkelte aktør. Hva er forskjellen på en veiutbygging og en digital motorvei, eller en fellesløsning/felleskomponent som det heter her?
Hvorfor vil ikke bedriftene – NHO har vært med i å samarbeide om dette opplegget – kreve en bedre samfunnsøkonomisk analyse av et slikt tiltak? Er det fordi en ser at gevinstene kommer hos næringslivet og kostnadene tar det offentlige? Det er i så fall naivt – kostnadene (ressurssløsingen som offentlig sektor gjør) betales av «samfunnet», også næringslivet, gjennom skatter og avgifter.
Det er derfor i næringslivets egen interesse å tilse at IKT-prosjekter som kommer dem til gode, også utvikles og forvaltes med lavest mulig ressursbruk og med høyest mulig gevinst for det offentlige.
En annen planlegging, organisering, styring og finansiering av fellesløsninger og felleskomponenter hvor alle aktørene får en større verdi av samhandlingen enn hva de ville oppnå på egen hånd, ville være det viktigste bidraget til å få fart på digitaliseringen av offentlig sektor i Norge.
(Artikkelen er basert på gjennomgang av forstudien til EDAG-prosjektet (pdf), DFØs (Direktoratet for økomostyring) samfunnsøkonomiske analysemodell (pdf), PWCs lønnsomhetsanalyse av EDAG-prosjektet, samt samtaler med en rekke mennesker om dette. Vurderingene som fremkommer i denne artikkelen er imidlertid helt og holdent mine).
Delta i debatten
Informasjon om debattinnlegg og kronikker i digi.no
Alle innlegg må sendes til redaksjon@digi.no. Husk å legge ved et portrettbilde. Vi forbeholder oss retten til å redigere innsendt materiale.
