IKT-prosjektet Akson til 22 milliarder kroner ble stoppet i 2020. Nå kommer det politiske oppgjøret. Stortingets kontrollkomité skal se på hva som skjedde. Jeg skal her se på hvorfor det skjedde.
Det begynte med et narrativ som ble skapt i 2012. Et narrativ er en beskrivelse av virkeligheten slik en oppfatter at den egentlig er, bygget på sterke interesser for at de premissene som denne beskrivelsen baserer seg på, blir opprettholdt.
Et narrativ blir skapt
Da stortingsmeldingen Én innbygger – én journal kom i 2012, var alle enige i visjonen: Helsepersonell og innbyggere skulle ha sikker og enkel tilgang til pasientinformasjon og digitale tjenester.
Men hvordan skulle dette løses i praksis? Det ble i 2012 skapt et narrativ, en virkelighetsforståelse, som senere ble styrende for hele prosjektet. Den bygget på tre premisser:
- Høyre gikk i 2012 til valg på at styringsmodellen med regionale helseforetak måtte skrotes
- Helsesektoren var fragmentert og manglet en tydelig felles retning og prioritering.
- Den norske leverandørindustrien var ikke moden til å levere løsninger som svarte til framtidens behov
Utredningen var dermed helt fra begynnelsen av et spill i en maktpolitisk kamp om styringen av helsesektoren og om rolle- og arbeidsfordelingen mellom stat og kommune.
Narrativet ble understøttet av to utredninger:
- I 2014 viste en utredning utarbeidet av Helsedepartementet (HOD) at «helsesektoren er preget av mange selvstendige aktører som i hovedsak foretar egne prioriteringer ut fra lokale behov og målsettinger». Sterkere nasjonal styring og bedre samordning av et så viktig område var nødvendig, konkluderte rapporten.
- Samme år la Gartner Group frem en studie som viste til at fremtidens teknologiske løsning lå i en stor standardløsning som kunne dekke både avansert funksjonalitet for helsepersonell og enkel utveksling av data mellom systemer. Det kunne ikke norske leverandører levere.
Dette var den strategien som statsråd Bent Høie, departementsråd Bjørn-Inge Larsen og direktør Christine Bergland i Direktoratet for e-helse samlet sto for: Helse-Norge skulle samles ved hjelp av teknologi basert på en stor, samlet løsning som dekket både behovene i spesialist- og primærhelsetjenesten samt integrasjonen og datautvekslingen mellom dem.
Strategien sprekker
Helse Midt-Norge planla allerede i 2012 utskiftning av sine journalsystemer.
_logo.svg.png){kind=logo}
I 2015 ville ikke de tre øvrige helseforetakene (Helse Sør-Øst, Helse Nord og Helse Vest) lenger gå for en stor, felles løsning. De valgte i stedet å samarbeide om videreutvikling av de journalsystemene de allerede hadde og fikk med seg kommunene på det.
Helse Midt-Norge gikk derimot videre med sine planer om en helhetlig løsning. I 2018 valgte de den amerikanske leverandøren Epic. Prosjektet ble kalt Helseplattformen og ble beskrevet som «et mulig startpunkt for en felles nasjonal løsning for kommunal helse- og omsorgstjeneste», senere som et regionalt utprøvingsprosjekt.
Midt-Norges strategi og anskaffelse var i tråd med den nasjonale strategien, mens de tre øvrige helseforetakene valgte en annen strategi.
Et nytt grep ble tatt. Akson ble etablert som et prosjekt for felles kommunal journal for alle kommunene utenom Midt-Norge. En samhandlingsløsning for utveksling av data med andre helsetjenester ble en del av prosjektet.
Denne samhandlingsløsningen ble senere en joker i det politiske og strategiske spillet.
Akson-prosjektet ble drevet frem av Direktoratet for e-helse, som imidlertid måtte benytte seg av eksterne konsulenter fra PWC. Narrativet om at det skulle anskaffes en stor, sentral løsning sto fast, selv om et samlet fagmiljø – både innenfor og utenfor sektoren – anbefalte åpne plattformer og økosystemer som fremtidens teknologiløsning. Riksrevisjonen skriver: «Vi anser at oppfatninger om ett system i stor grad stammer fra 2015-utredningens tydelighet på at dette ville være ønskelig».
PWC laget en kravspesifikasjon for samhandlingsløsningen som skulle sikre integrasjon mellom spesialist- og primærhelsetjenesten. Målet var åpenbart at helseforetakene da skulle slutte seg til denne helhetlige løsningen.
Men det lyktes ikke. Helseforetakene valgte å gå sine egne veier. Samhandlingsløsningen ble da nedprioritert i det videre arbeidet med Akson, i strid med hva kommunene ønsket, hva ulike fagmiljøer anbefalte og hva kvalitetssikringen i 2020 sa: «Det vil være uheldig å velge en journalløsning uten å ha et tilstrekkelig klart bilde av hvordan en samhandlingsplattform skal se ut og hvilke krav den vil stille».
Det er spesielt ein ting som skurrar i nasjonale trusselvurderingar
Bent Høies exit – et nytt narrativ skapes
Utover i 2019 økte presset mot Akson.
I oktober 2019 inviterte KS til et «krisemøte» på Gardermoen. Deltagere var direktoratet, HOD og kommuner. Formålet var å dele forprosjektet i to for å gi utredningen om journaldelen mer tid og for å fokusere mer på samhandlingsdelen. Dette ble avvist av HOD på grunn av felles samfunnsøkonomiske analyser.
Presset økte da Robert Steen ble helsebyråd i Oslo kommune – ved innlegg i pressen, men også ved direkte kontakt og samtaler med statsråden. Men senest vinteren 2020 syntes det som at holdningen fra Bent Høie fremdeles var at en skulle gå for ett felles system.
Allikevel ble dette endret i statsbudsjettet for 2021. Prosjektet ble da delt i to: Samhandlingsdelen skulle direktoratet ta seg av, mens journaldelen skulle overføres til kommunesektoren. Innretningen på journaldelen ble endret til «åpen plattform/økosystem».
Hva skyldes denne snuoperasjonen fra Bent Høie og departementets side? Kan Finansdepartementet ha vært bidragsytende til denne kuvendingen?
Samtidig ble det skapt et nytt narrativ:
På direkte spørsmål til Bent Høie under høringen i Stortinget om Akson ble avsluttet som prosjekt under hans tid i regjering, svarte han: «Prosjektet går sin gang, opplever jeg, i all hovedsak i den samme retningen som ble lagt til grunn i min tid i regjering. Jeg opplever ikke at det er noen forskjell». Slik forsøker en statsråd å fraskrive seg ansvar for både et mislykket IKT-prosjekt og en mislykket helsepolitikk.
Mislykket IKT-prosjekt
Prosjektet har nå fått en helt annen teknologisk tilnærming, organisering og prioritering enn slik det var drevet frem av staten til 2020. I tillegg var det prosjektet som ble overført til kommunesektoren mangelfullt utredet og forankret. Strategien om å sikre større statlig styring på helsesektorens mange aktører, har mislyktes. Resultatene taler for seg selv:
- Helsesektoren er enda mer fragmentert enn tidligere
- Veikartet som skulle stake ut en felles, nasjonal strategi og retning, består av aktørenes ulike selvstendige valg og er uten noen klar retning og mål
Det viktigste av alt: Helt sentrale utviklingsprosjekter som ville hatt stor betydning for pasienters liv og helse, er blitt utsatt eller nedprioritert.
Spillutviklere sier nei til generativ Kl: – Bannlyst når det gjelder å generere innhold
Feilslått helsepolitikk
Utredningen om Én innbygger – én journal fra 2012, og senere Akson-prosjektet fra 2016 til 2020, fikk konsekvenser langt ut over prosjektet selv.
Investeringer i kommunesektoren har nærmest stoppet opp. Det gjelder ikke bare investering i nye journalløsninger, men også å ta i bruk eksisterende løsninger. Bare de færreste kommuner bruker e-resept, kjernejournal, etc. 7-8 år etter at de ble utviklet.
Viktig nyutvikling er blitt nedprioritert eller utsatt. Riksrevisjonen peker spesielt på Pasientens legemiddelliste (PLL). PLL har vært etterspurt i mange år, og skulle ha blitt innført i 2018. PLL er sentral for å redusere antall pasientskader som følge av feil medisinering. Dårlig planlegging, manglende finansiering og lite gjennomtenkt løsningsarkitektur er noen av årsakene til forsinkelsene.
Noe tilsvarende skjedde med digitalt helsekort for gravide: Fagmiljøene mente det kliniske primærmålet med et slikt helsekort burde være å identifisere svangerskap som krever spesiell oppfølging. I tillegg måtte dataene integreres i pasientjournalen både for å hindre dobbeltarbeid, men også for å få tilgang til dokumentasjon som oppstår etter at gravide med komplikasjoner kom til ny kontroll.
Direktoratet for e-helse valgte i stedet å gå for en enkeltstående web-applikasjon for alle. Prosjektet ble da stoppet – og pengene brukt på noe annet!
Hvor er vi nå?
- Felles Kommunal Journal (FKJ) er tenkt å løse samhandlingsproblemer på tvers av kommunene utenom Midt-Norge – ved hjelp av åpen plattform og økosystem.
- Helseplattformen er tenkt å løse samordningsproblemer på tvers av kommuner og sykehus i Midt-Norge – ved hjelp av et lukket system.
- Kommuner i Midt-Norge som ikke ønsker å delta i Helseplattformen, kan – sier helseminister Ingvild Kjerkol – velge alternative journalløsninger, men ikke FKJ.
Der er vi i dag. Etter ti år med utredninger.
Advarer etter sviende tap for gründerbedrift: – Tenk deg nøye om før du saksøker kunden din
