Akson og ny e-helselov

Akson er noe langt mer enn «nok et digitaliseringstiltak». En ny e-helselov utfordrer det kommunale selvstyret, og kan åpne for at staten overtar styringen av den kommunale primærhelsetjenesten.

KOMMENTAR: Akson og ny e-helselov

Akson er noe langt mer enn «nok et digitaliseringstiltak». En ny e-helselov utfordrer det kommunale selvstyret, og kan åpne for at staten overtar styringen av den kommunale primærhelsetjenesten.

Pasientjournalsystemet Akson kan ikke sees uavhengig av forslaget til ny e-helselov . Begge deler vil bli behandlet av Stortinget i høst.

Helsedepartementet sier at formålet med den nye loven, er å sette fart på digitaliseringen i helsesektoren ved «bedre nasjonal samhandling og samordning mellom forvaltningsnivåene». I praksis betyr det at staten gjennom Direktoratet for e-helse, får myndighetsansvar til å godkjenne og gjennomføre e-helsetiltak som er av «nasjonal betydning». Aktører som planlegger e-helsetiltak med nasjonal betydning, må forelegge disse for Direktoratet som vurderer om de skal inngå i den nasjonale e-helseporteføljen.

Lovforslaget inneholder også en hjemmel for å gi kommuner og alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester på vegne av disse (som fastlegene), plikt til å gjøre løsningene tilgjengelige i virksomheten. I praksis vil dette kunne bety at Akson blir obligatorisk for aktørene, også de private. 

Fakta om Akson

Helse-Norge står overfor store utfordringer. Det blir flere eldre og en får mer sammensatte sykdomsbilder.

I dag har en typisk norsk kommune både fem og seks ulike pasientjournalsystemer. Disse kan sende meldinger til hverandre, men ikke dele informasjon seg imellom eller til journalsystemene som sykehusene og fastlegene benytter.

I dag må pasientene selv «huske» sin helseinformasjon. De fleste glemmer informasjonen om egen helse, og de som «husker», viser seg ofte å huske feil.

Derfor ønsker man nå innført en felles pasientjournal for hele kommunesektoren kalt Akson (minus Midt-Norge som utvikler eget system) som har åpne grensesnitt og bruker felles internasjonale standarder. Tanken er å etablere et økosystem der leverandører av blant annet velferdsteknologiske løsninger, kan koble seg på den kommunale pasientjournalen med bare én integrasjon og dermed få tilgang til et større marked.

Etter planen skal en slik kommunal journalløsning anskaffes i løpet av 2021-2022, og de første kommunene vil ta løsningen i bruk fra 2025.

I tillegg vil det bli anskaffet en helhetlig samhandlingsløsning for hele helsesektoren. Samhandlingsløsningen vil i første omgang ta utgangspunkt i eksisterende felleskomponenter, slik som helsenettet, grunndata, kjernejournal, helsenorge.no og e-resept. I fremtiden vil det kunne utvikles tilleggsfunksjonalitet som vil erstatte deler av dagens samhandlingsløsninger.

Ansvaret for anskaffelse, drift og forvaltning legges til eget selskap – Akson journal AS – hvor kommunene har majoritetsinteresse. Dersom kommunene ønsker det, kan staten komme inn med en minoritetspost. Anskaffelse av samhandlingsløsningen legges til Norsk Helsenett.

KS har laget en omfattende informasjons-blogg over «ofte stilte spørsmål». Direktoratet for e-helse har laget en god oversikt over hva Akson er og hvordan det vil fungere. Begge disse web-sidene er viktige for å full oversikt over prosjektet.

Prosjektet vil ha en kostnadsramme på totalt 23 milliarder kroner over 10 år, og med en samfunnsøkonomisk gevinst på 27 milliarder over 17 år.  Det er i hovedsak kommunene som vil bære kostnadene i prosjektet.  

Kommuner som representerer minst 55% av befolkningen (bortsett fra Midt-Norge), må tegne en intensjonserklæring innen 1. juli om at de vil delta. Dette er en forutsetning for at staten også skal bidra.  (Bodø har fått en ukes utsettelse. Oslo har bedt om utsettelse i påvente av å få svar på spørsmål om organisering, styring og finansiering). I følge KS’ egen oversikt har 85 kommuner som representerer 36% av befolkningen, tegnet en slik intensjonsavtale pr. 24.6. (Denne oversikten oppdateres daglig).

Saken blir behandlet i Stortinget som en budsjettsak, sannsynligvis i første halvdel av oktober. Det er lite tenkelig at Stortinget vil si nei til noe som et flertall av kommunene vil ha. Derfor blir de nærmeste månedene helt avgjørende for om dette prosjektet blir en realitet og i hvilken form.

Lovforslaget kan føre til at kommunene sitter med ansvaret for innføring av e-helsetiltak, mens styringen og kompetansen ligger hos Direktoratet for e-helse. Akson blir derfor et instrument for å endre det kommunale selvstyret, og er dermed et betydelig forvaltningspolitisk tiltak med stor effekt.

Lovforslaget har møtt stor motstand. Legeforeningen sier «forslaget bryter med norsk tradisjon for maktfordeling innenfor statsforvaltningen gjennom vide fullmakter fra departementet til ett direktorat». De understreker at det vil bidra til å redusere innovasjonsevnen hos aktørene i markedet.

Kommunenes sentralforbund støtter heller ikke forslaget. «Lovforslaget gir ikke kommunesektoren reell innflytelse verken på utvikling av e-helsetjenester tilpasset kommunens behov, prioriteringer eller utvikling av strategier som direkte berører kommunesektoren».

Abelia har påpekt at forslaget vil hemme både innovasjon, anskaffelse og investering i helsesektoren.       «Det innebærer en statlig styring av anskaffelser av hele IKT-løsninger, i stedet for at staten stiller krav til standarder, prinsipper og API-er for flyt av data mellom systemer».

Sammenhengen mellom ny e-helselov og innføring av Akson har fått liten politisk oppmerksomhet.  I styringsdokumentet for Akson, heter det kort at «Helse- og omsorgsdepartementet har igangsatt et lovarbeid for å sikre rettsgrunnlag for felles kommunal journalløsning og løsninger for helhetlig samhandling». Kommuneproposisjonen for 2021 er Akson og e-helseloven knapt nevnt. Men det understrekes at Regjeringen vil ta grep for å styrke digitaliseringen innen helsesektoren: «Tydeligere mål for digitaliseringen» og «Tydeligere nasjonal styring og koordinering av IKT-utviklingen».

Loven vil bli gjenstand for høring i Stortinget 30. september.

Er Akson umoderne digitalisering?

Debatten om Akson har derfor dreiet seg mer om teknologiske spørsmål og innretting på digitaliseringsarbeidet, enn på de forvaltningspolitiske utfordringene e-helseloven representerer.

Legeforeningen er imot Akson og begrunner dette bl.a. med at digital samhandling mellom spesialist- og primærhelsetjenesten ligger for langt frem i tid.  Sykepleierforbundet er for, men under forutsetning av at «Akson må baseres på en åpen plattform som er fleksibel og bygget på internasjonale standarder».

Selv har jeg påpekt at Akson har et statisk perspektiv; det forsøker å løse dagens, og ikke fremtidens, behov. Om 10 -15 år har helsetjenester og helsemarkedet endret seg slik at mange oppgaver blir flyttet fra spesialisthelsetjenesten til primærhelse- og hjemmetjeneste. Det fører til økende behov for integrasjon ikke bare mellom pasientjournalene, men også mellom journalene og pasientgenerert informasjon, velferdsteknologiske løsninger, sensorer til bruk under klinisk behandling, etc.

Flere har pekt på at innrettingen av Akson, strider mot mer moderne digitaliseringsarbeid. Plattform-tenkning og øko-system med fokus på deling av data på tvers av applikasjoner og etatsgrenser, er et alternativ til utvikling av en applikasjon med strukturerte data. «Informasjonen skal ligger der informasjonen skapes. Ved å tilrettelegge for sentral metadata-forvaltning og en god – og moderne systemarkitektur – vil man kunne ha all hjemlet og relevant pasientinformasjon tilgjengelig selv om den er spredt over flere systemer», skriver Tor Arild Sunnevåg fra Digitaliseringsdirektoratet i et innlegg.

Det foreslås også mer konkrete alternativer til Akson: Samhandlingsløsningen mellom spesialist- og primærhelsetjenesten må innføres tidligere enn planlagt; digital legemiddelliste må innføres straks; og kjernejournalen med felles terminologi og bruk av internasjonale standarder for pasientinformasjon må videreutvikles,  foreslår Leif Arne Brandsæter i Visma.

Det stilles også spørsmål ved om Akson vil ivareta behovet for å skape en norsk, konkurransedyktig helsenæring. »Norsk helseteknologi mister muligheter med Akson», skriver Roald Bergstrøm. «Vi må velge en løsning som bygger på moderne prinsipper om interoperabilitet – og som bidrar til at vi utvikler norsk helseteknologi på best mulig måte».  IKT Norge sier at  Direktoratet for e-helse selv har sagt at «Konseptet (Akson) innebærer en vesentlig endring av leverandørmarkedet. Over tid kan det innebære overgang til én leverandør av en helhetlig journalløsning til kommunal helse- og omsorgstjeneste utenfor Midt-Norge».

I fjor sommer vedtok ESA (Eftas overvåkningsorgan) at «nasjonale e-helseløsninger må ses som en del av den offentlige helsetjenesten». Noe av premisset for den avgjørelsen er at norske myndigheter har opplyst til ESA at det ikke finnes leverandører i det norske markedet til de løsninger som planlegges.  Abelia har klaget avgjørelsen inn for EFTA-domstolen som skal behandle klagen 7. juli.

Det eksisterer også forvirring om hva Direktoratet for e-helse egentlig mener. I mars opplyste direktør Christine Bergland at digital legemiddelliste ikke vil være klar fullt ut før i 2025 avhengig av utbredelsen av Akson - i strid med hva Bent Høie tidligere har sagt.  Det ble også nylig sagt at fastlegene kan beholde sine journalsystemer - i strid med tidligere utsagn om at fastlegene, som annet helsepersonell, skal benytte seg av samme journalsystem.

Debattinnlegg om Akson finner du på samlesiden til Dagens Medisin.

Om å ha to tanker i hodet samtidig

Organiseringen av helsevirksomheten her i landet er «en gordisk knute» med en fragmentert og lang verdikjede bestående av mange private og offentlige aktører.

Den nye e-helseloven tar sikte på å løse denne «gordiske knuten» ved å innføre tiltak som gir staten større styringsmuligheter på digitaliseringen i helsesektoren. Men med «tydeligere nasjonal styring og koordinering av IKT-utviklingen», utfordres ikke bare det kommunale selvstyre (som KS fremhever), men også innovasjonsevnen i helsesektoren (som Legeforeningen påpeker), og hvordan helsemarkedet fungerer (som Abelia og IKT Norge understreker). 

Les også

Samtidig er det lett å se alternativet til en slik utvikling. Regjeringen har selv fremholdt at «utvikling av sammenhengende, tverrsektorielle tjenester med brukeren i sentrum», er kjernen i deres digitaliseringsstrategi. Det er en god strategi. Men ved å sette brukeren i sentrum, koblet til «livshendelser», endres digitaliseringen fra å levere spesifikke, sektorbaserte tjenester, til å levere «hendelser» i en (livs)lang verdikjede. Det er nettopp «livshendelser» - hvor pasienten møter stadig nye helseaktører – som i dag er problemet, og som vil bli en enda større utfordring i fremtiden. 

Det er en utfordring for alle – særlig politikerne – å se sammenhengen mellom ny e-helselov og innføringen av Akson. Akson er ikke bare «et nytt digitaliseringsprosjekt», men et ledd i en større forvaltningspolitisk endring av ansvars- og arbeidsdelingen mellom stat og kommune.

Kommentarer (1)

Kommentarer (1)
Til toppen