Digitaliseringen av forvaltningen: En strategisk analyse

Regjeringen vil ha en ny digitaliseringsstrategi. Da må det først foreligge en strategisk analyse av de viktigste utviklingstrekk. Her er min analyse:

Samhandlingen på tvers av etater øker, felleskomponentene styrker sin posisjon, Difis rolle marginaliseres.

Brukerperspektivet endres

I de siste årene har det skjedd en vesentlig endring i synet på hvordan offentlig tjenesteproduksjon bør skje. Digitaliseringen tar nå mer og mer utgangspunkt i å løse helhetlige og sammensatte brukerbehov på tvers av etater, og  på tvers av offentlig og privat sektor.

Dette skjer ved økt fokus, ikke på teknologi, men på utnyttelse av data. Teknologi er flyktig, data er konstant, som det ble sagt på  et seminar i regi av Partnerforum nylig. Dette åpner for helt nye måter å tenke samordning på mellom etatene og brukerne, mellom forvaltningen og privat sektor, og internt mellom virksomheter og systemer.

Oslo kommune har sin »historien om Tim», som viser dette helhetlige brukerperspektivet. Tim har nå fått en rival (eller slektning?) i form av NAVs «Tom». Se på denne videoen: Et møte med NAV i 2035: Bussjåfør blir arbeidsledig (selvstyrte busser overtar); gjenbruk, deling og analyse av persondata gir Tom nye muligheter (fra stønad til nytt arbeid); NAVs «arbeidskontor» får nye oppgaver (ny forretningsmodell); og Tom får ny jobb (NAVs samfunnsansvar nr.1).

Dette gir nye muligheter for mer persontilpassede, offentlige tjenester:

Kravet om  digitalt førstevalg førte i første omgang til «skjemaer på nett» som det viktigste digitaliseringstiltaket. Etter hvert endret dette seg til interaktiv saksbehandling, og til nå å se brukerperspektivet ut i fra «en strøm av hendelser». Perspektivet er ikke lenger brukerens behov i relasjon til en gitt situasjon, men som en del av et livsløp. Digitaliseringen blir dermed mer persontilpasset for å sikre tilstrekkelig kvalitet på tjenesteutførelsen. Dette endrer også selve digitaliseringsprosessen, både faglig og organisatorisk. Drivkraften for digitaliseringen «flyttes ut av egen etat», blir mer avhengig av brukerdrevet innovasjon, har en større åpenhet for nye perspektiver, og hvor resultatet blir viktigere enn organiseringen. 

Kravet om «once only»-prinsippet, datadeling og kunnskap om hvilke data som finnes hvor, er avgjørende for å dekke dette nye brukerbehovet. Dette har resultert i arbeidet med informasjonsforvaltning og felles datakatalog som grunnlag for horisontal samhandling mellom etater, forvaltningsnivåer,  og mellom privat og offentlig sektor.

Dette har også et forvaltningspolitisk og organisatorisk perspektiv: Deling av data sees ikke i et konserverende perspektiv, altså med utgangspunkt i hvordan etatene er organisert i dag, og hvordan arbeidsfordelingen mellom dem er. Skatteetaten har pekt på at deling av data bør føre til en endret oppgavefordeling med færre enheter med flere oppgaver. «Deling av data» er derfor et middel til å endre oppgavefordelingen i offentlig sektor.

I et forvaltningspolitisk perspektiv er det dette som skjer: Det helhetlige brukerperspektivet fører til at samhandlingen mellom systemer og etater øker, men også at fysisk og funksjonell organisering i større grad blir uavhengig av hverandre, slik Difi viser i en  rapport om nye organisasjonsformer i forvaltningen.

Kommunesektoren er flaskehalsen

Men det er på ett område dette perspektivet ikke har slått inn: Samhandlingen mellom statlig og kommunal sektor.

Kun 15% av all tjenesteproduksjon skjer i statlige etater. 85 % skjer i kommunesektoren. Det er samtidig et ønske om at kommunesektoren skal ta en større andel av tjenesteproduksjonen, enten ved at kommunene overtar oppgaver som tidligere ble løst av statlige organer, eller ved at det oppstår nye behov for offentlig oppgaveløsning som kommunene er de naturlige oppgaveløsere for. Begrunnelsen er dels knyttet til demokratiske verdier som nærhet og deltagelse, men også til effektivitetshensyn.

Men kommunene er helt avhengig av tilgang til data fra statlige etater for å utføre sine lovpålagte oppgaver. 6 år etter at regjeringen etablerte et departement som skulle se digitaliseringen av offentlig sektor under ett, og med Difi som aktiv pådriver for å få det til, er det fremdeles ingen effektiv organisert samhandling mellom de to forvaltningsnivåene. Samordningen av ulike statlige digitaliseringstiltak må fremdeles skje i kommunene og ikke gjennom en formalisert eller uformell samordningsenhet. Mens den horisontale samhandling er god mellom statlige etater, og mellom staten og privat sektor, er den fremdeles mangelfull mellom stat og kommune. Dette er i dag digitaliseringsstrategiens største utfordring.

Vertikal integrasjon vs horisontal samhandling

Felleskomponentene er i dag viktigere enn noen sinne som grunnlag for nettopp den helhetlige og brukerdrevne digitaliseringen som skjer på etatsnivå. Men også her har det skjedd endringer:

Tidligere var ikke Folkeregistreret tilstrekkelig oppdatert slik at mange etater opererte med «skyggeregistre»; Kartverket var lite interessert i å dele data fra Matrikkelen; og Altinn slet med med gammelmodig teknologi og dårlig omdømme. Alt dette er nå endret. Folkeregisterets digitalisering har ført til at de nå er i verdensklasse; Kartverket har delt sine data og gjort bl.a. «innendørs kart» til et verdensledende produkt; Altinn har oppnådd internasjonal anerkjennelse.

Samordningsorganet SKATE som består av alle de større etatene og kommunesektoren, skal gi råd om digitalisering for helheten og sikre medvirkning fra de sentrale tjenesteeierne i utvikling av felles digitale tjenester.  I de senere år har imidlertid Skate etter hvert mistet stadig mer betydning: Viktige oppgaver som «veikart for felleskomponenter» er flyttet fra å være et samarbeidsprosjekt til å bli en del av Difis interne strategi. Flere satsingsormråder som Difi har promotert, så som Sikker Digital Postboks og nå senest «konseptevaluering av deling av data», har skjedd mot sterke innvendinger fra alle etatene som deltar i SKATE. På den måten eroderes de potensielle synergieffekter av et slikt samarbeid.

En vurderer nå en annen organisering av samarbeidet mellom Altinn og Difi. En mulighet er å legge Altinn inn under Difi; en annen å legge deler av Altinn inn under Difi, f.eks. arbeidet med informasjonsforvaltning og felles datakatalog.

Slike bestrebelser bidrar imidlertid kun til å marginalisere Difis rolle: Vertikal integrasjon (altså felles eierskap av hele eller deler av felleskomponentene) vil være kontra-produktivt i forhold til den horistontale samordningen som nå er drivkraften. I tillegg vil den forsterke Difis rolle som operativ enhet på bekostning av å være «strategisk premissgiver for Regjeringen i digitaliseringsspørsmål».

Horisontal samhandling er det mest sentrale utviklingsstrekk. Samtidig vektlegges faglig uavhengighet av etatene og mer «smidig» etatstyring. Erfaring viser at innovasjon og nytenkning kommer nedenfra og utenfra, og ikke ovenfra. Utfordringen ligger derfor i å oppmuntre til samordnings- og nettverksstyring på tvers av den formelle organisasjonstrukturen gjennom tildelingsbrev og finansiering.

Hvorfor skal en digitalisere offentlig sektor?

Digitaliseringen av offentlig sektor er et vesentlig bidrag til omstillingen i norsk økonomi: Arbeidsmarkedstiltak for å føre folk over fra sosialstøtte til nytt arbeidsforhold, er samfunnsoppdrag nr 1. for NAV. På samme måte som andre etater har viktige samfunnsoppdrag som bare kan løses ved fremtidsrettet og brukernær digitalisering.

Digitaliseringen av forvaltningen er derfor en politisk utfordring. Men den blir ofte redusert til en teknologisk debatt basert på embetsverkets eller teknologenes premisser. 

Hvordan en organiserer digitaliseringen i offentlig sektor er viktig. Men enda viktigere er det at politikerne har nok kunnskap om hva som er riktige gjennomføringstiltak, og at gjennomføring skjer på et faglig godt grunnlag.

Derfor trengs det en offentlig debatt om dette.

Kommentarer (1)

Kommentarer (1)
Til toppen