Illustrasjonsfoto.
Illustrasjonsfoto. (Bilde: Gorm Kallestad / NTB scanpix)

KOMMENTAR: Norstella

30 år med digitalisering: – Dette dreier seg om noe langt mer enn IKT-standarder og teknologi

Her er historien om digitaliseringen av Norge.

Historien om NorStella er nå skrevet av undertegnede. Den kan lastes ned gratis på NorStellas hjemmeside. For de som ikke vil lese hele følger en synopsis av over 30 års «digitalisering av Norge».

TVINN-systemet: Det begynte med EU, nærmere bestemt: EUs 4 friheter. Den viktigste av dem i 70-årene var «fri flyt av varer over landegrensene».

For å oppnå «fri flyt» måtte handelsdokumenter standardiseres. Senere kom standardisering av meldingsformater. EDI ble en internasjonal standard gjennom FN-organet UN/CEFACT i 1985. Det norske tollvesenet ved assisterende tolldirektør Frode Alm Eriksen, tok initiativet til å skape TVINN-systemet i 1988 basert på standardiserte handelsdokumenter og EDI. TVINN (Tollvesenets Informasjonssystem med Næringslivet) var det første systemet i verden basert på EDIFACT-standarden. Det gjorde Norge til et ledende land i «digitaliseringen» av offentlig sektor i samspill med næringslivet. Samtidig viste prosjektet at det ikke bare var teknologi, men også hvordan en fikk til et godt samarbeid mellom ulike aktører fra privat og offentlig sektor med ulike interesser som ble grunnlaget for suksessen.

Flere aktører hadde bidratt til TVINN-systemet, både fra offentlig sektor og næringslivet. Det ble derfor besluttet i 1994 å slå sammen de som hadde deltatt til en ny organisasjon: Norsk EDIPRO. Den skulle være en selvstendig enhet bestående av både private og offentlige aktører med formål å bidra til ytterligere spredning av anvendelser av EDI for elektronisk samhandling. Inntektene kom dels i form av medlemsinntekter, prosjektinntekter og tilskudd fra Næringsdepartementet. EDI fikk nå stor utbredelse i bank og i dagligvarehandelen, i tillegg til i transportnæringen.

Elektroniske markedsplasser

Rundt år 2000 kom Internett for fullt. En ny standard som skulle erstatte EDI, ble laget – ebXML. Fokus kom nå på e-handel og elektroniske markedsplasser som drivere i «digitaliseringen av Norge». Sentralt i dette arbeidet her i landet sto et forskningsprosjekt ledet av Norsk EDIPRO kalt «infrastrukturprogrammet». Det skulle lage en «åpen infrastruktur for elektronisk handel». Ett av de konkrete resultatene ble TransportXML som sammen med elektroniske markedsportaler fikk stor betydning for effektiviseringen av varetransporten.

Norsk EDIPRO ble på denne tiden reorganisert til stiftelsen NorStella (fra 1.1. 2003), der formålet og oppgavene skulle være de samme. Endringen besto i hovedsak i at pådriverrollen ovenfor offentlig og privat sektor skulle forsterkes.  

«Digitaliseringen» sett fra myndighetenes side ble nå formulert gjennom de såkalte eNorge-planer. Ett sentralt element var etablering av en offentlig markedsportal for innkjøp av varer og tjenester til offentlig sektor. Denne markedsplassen (OM) skulle være driveren i «digitaliseringen av Norge» ved å gjøre innkjøp mer effektivt sett fra både næringslivet og offentlige myndigheters side.

Men OM ble aldri så vellykket som TVINN-systemet. Fremdeles er det i dag kun ca. 2 % av alle offentlige innkjøp som skjer gjennom OM. OM ble heller aldri noen driver for fremvekst av andre private markedsplasser. Det er flere årsaker til det. En utredning i 2003 om dette pekte på disse forholdene:

  •  Manglende synliggjøring av gevinster
  • Undervurdering av de interessekonflikter som kunne oppstå i verdikjeden
  • Manglende innkjøpsfaglig kompetanse
  • Manglende drivkraft hos kjøperleddet
  • Betydelige inngangsbarrierer fra kjøpersiden ut fra prismodell, mangel på standardisering og samtrafikk mellom markedsplassaktørene.

Det var altså ikke teknologien i seg selv som var hemmende for bruken av OM, men forretningsmodellen.

Det var også en vesentlig endring i forhold til hvordan TVINN-systemet ble utviklet. Det hadde blitt utviklet av Tollvesenet i samarbeid med ulike private aktører. Selv om interessene hos partene var ulike, ble partene selv behandlet likeverdig med Tollvesenet. Ved utviklingen av markedsplasser skulle staten som stor innkjøper være ledende og dermed være et «lokomotiv» for privat virksomhet. Men slik ble det aldri. Det var staten som satte premissene og betingelsene. Slik utviklet det seg et ulikt maktforhold både i forhold til andre markedsplasser, men også i forhold til de som leverte varer og tjenester til offentlig sektor.

Ofte vil det være et behov for at staten går foran. Spørsmålet er om den rollen alltid blir spilt på en riktig måte

Ofte vil det være et behov for at staten går foran. Spørsmålet er om den rollen alltid blir spilt på en riktig måte. Dette grepet for å få digitalisering av Norge er fremdeles synlig i dag i forhold til innføring av efaktura og innkjøpsbetingelser, som vi skal se senere.

Det oppsto da også på den tiden en strid om hva NorStellas rolle egentlig skulle være. Ehandel-sekretariatet som hadde ansvaret for OM, mente NorStella i større grad skulle støtte opp under OMs virksomhet, og at det var forutsetningen for tilskuddet fra departementet. Men styringsgruppen for Infrastrukturprogrammet hadde allerede i 2002 gitt uttrykk for at «det er en reell fare for at den offentlige markedsplassen i for stor grad vil bli basert på kjøpernes (dvs. det offentliges) premisser til skade for åpne løsninger som også vil komme leverdørsiden til gode». Både styret i NorStella og Næringsdepartementet bekreftet at NorStella skulle ha denne frie pådriverrollen, og at tilskuddet fra departementet ikke skulle gi noen føringer for NorStellas virksomhet i så henseende.

Trekantsamarbeidet som skapte Altinn

Omtrent samtidig med at OM ble etablert, kom det en annen «portal» som fikk en mye større betydning for «digitaliseringen av Norge – Altinn.

Altinn ble etablert i et samarbeid mellom Brønnøysundregistrene, Skattedirektoratet og SSB. Altinn skulle være en portal for offentlig innrapportering, som skal bidra til «å forenkle næringslivets byrder» i form av forenkling av skjemaveldet.  Men det var ikke bare næringslivet som skulle nyte godt av dette, også selvangivelsen til innbyggerne ble formidlet gjennom Altinn. I tillegg hadde den sitt utspring i den lovpålagte rolle som Brønnøysundregistrene har som forvalter av offentlige registre.

Altinn innebar et nytt grep på «digitaliseringen av Norge». For første gang ble det et samordnet engasjement fra tre av de viktigste offentlige etatene, samt at næringslivet gjennom bransjeorganisasjoner som for eksempel NHO og Autoriserte Regnskapsføreres Forening aktivt ble trukket inn i utviklingen av systemet. Dette ga en helt annen legitimitet og aksept av systemet enn OM.

Initiativet må også sees i sammenheng med den Stortingsmelding som samtidig ble presentert. Her ble det fremholdt at digitaliseringen måtte ta utgangspunkt i «samordning basert på standarder mellom statlige etater gjennom en nasjonal IKT-infrastruktur» skulle være driveren i «digitaliseringen av Norge». Altinn skulle være en del av den «infrastrukturen», ja, av mange ment som selve motoren i «digitaliseringen av Norge».

Samtidig pekte Stortingsmeldingen på en rekke disse utfordringene for å nå målet:

  • Brukerretting av informasjon og elektroniske tjenestetilbud er for svakt utviklet/koordinert
  • Datautveksling og kommunikasjon på tvers av etats- og sektorgrenser er et problem på mange områder
  • Sikkerhet og tillit rundt elektroniske transaksjoner må bedres
  • Fokus på kost/nytte-vurderinger og gevinstrealisering i arbeidsprosesser og i organisering er for svakt utviklet
  • IKT utnyttes for dårlig til erfaringsutveksling, kompetansebygging og idéutvikling
  • Strategisk lederkompetanse på IKT-området bør bli bedre.

De utfordringene som her blir beskrevet i 2003, er fremdeles gyldige og ikke løst – 14 år etterpå. Man finner mange av de samme formuleringene i alle stortingsmeldinger om dette temaet frem til i dag.

NorStella innledet tidlig samarbeid med Altinn og utarbeidet bla. en rapport om hvordan Altinn gjennom Oppgaveregistret burde ha rollen som «nasjonal aktør for forvaltning og utvikling av metadata». I dette lå ønsket om å etablere en nasjonal forvaltning av alle offentlige registre som kunne betjenes av både offentlig og privat sektor.  Dette arbeidet er nå så vidt kommet i gang gjennom et samarbeid mellom Difi og Altinn. Men det pekte også på et annet forhold: Hvem skulle ha forvaltningsansvaret for et slikt register? Spørsmålet ble aktualisert da Difi ble etablert i 2008.

Men det var en annen utfordring som var mer påtrengende den gang. IKT-miljøene fikk et betydelig problem med å kommunisere hvordan en skulle løse disse problemene; begreper som metadata og semantisk interoperabilitet fungerte ikke overfor politikere, etatsledere og folk flest. Man fikk rett og slett et problem med å «kommunisere med markedet». Det var da også minst 3 ulike og delvis konkurrerende teknologiske miljøer for «semantisk interoperabilitet», og semantikk (begrepsharmonisering) bare er ett aspekt av de utfordringene som «digitalisering» står overfor.

Standard efaktura – den lange og kronglete veien

Fokus ble nå på mer konkrete løsninger, så som innføring av standard efaktura.

Forleden ble det sagt fra Difis side at det aldri hadde blitt noen standard efaktura her i landet hvis ikke Difi hadde satt ned en prosjektgruppe i 2009. Det offentlige måtte ta initiativ siden private aktørene ikke klarte å lage en slik standard, ble det sagt.

Dette er feil. Standard efaktura har eksistert lenge før 2009 i form av en EDIFACT-standard som bl.a. banker, dagligvarehandelen med flere, har benyttet seg av. Og vi har alle brukt efaktura i banken lenge før 2009.

Det som var det nye, var å lage en XML-basert efaktura.  Det var det flere private aktører som gjorde allerede i 2002; standarden het e2b, og fikk etter hvert stor utbredelse.

Men det var viktig at det ble utviklet en internasjonal standard, og at offentlige myndigheter som stor markedsaktør, måtte være sentral i dette arbeidet.

Danmark tok et slikt initiativ i 2004. Dette var det flere private og offentlige aktører som var interessert i å følge opp. «Problemet» var at verktøyet var UBL (Universal Business Language) som da ikke var en internasjonal standard. Gjennom initiativ fra NorStella og Difi, ble det etablert et prosjekt gjennom EU og FN-organet UN/CEFACT for å utvikle efaktura basert på UBL som en internasjonal standard. Det var grunnlaget for det prosjektinitiativet som Difi tok i 2009. EHF-standarden er derfor en internasjonal standard tilpasset norske forhold, og forvaltet gjennom Difi.

En offentlig utredning kalt AGFA-rapporten fra 2008 under ledelse av nåværende avdelingsdirektør i KMD, Katarina de Brisis, foreslo at EHF-formatet skulle være «obligatorisk» for leverandører som solgte varer og tjenester til staten (senere også til kommunene).  Men de fokuserte også på hvilken infrastruktur som skulle legges til grunn. Her fikk NorStella gjennomslag i 2011 for at en skulle benytte den eksisterende infrastruktur som bankene og ikke-finansielle meldingsformidlere hadde, fremfor å etablere et statlig monopol gjennom Altinn, slik Difi opprinnelig ønsket.  I et brev til departementet pekte NorStella på at dette ville kunne føre til en uheldig konkurransevridning i markedet.

 Dette viser at det ikke bare er teknologien i seg selv som er avgjørende for om en oppnår «digitalisering». Ei heller er det endringer av arbeidsprosesser og -prosedyrer som alltid er avgjørende. Like viktig er at det offentlige ikke bidrar til å endre konkurransevilkårene i markedet til fordel for offentlige løsninger.

Ofte vil det være et behov for at staten går foran. Spørsmålet er om den rollen alltid blir spilt på en riktig måte

NorStella initierte i disse årene en rekke dialogmøter mellom de ikke-finansielle meldingsformidlerne, deltagerne i e2b Forum og Difi, og ga en rekke innspill til den strategien Difi la opp til for å få størst og raskest mulig utbredelse av EHF-formatet. Noen av rådene ble fulgt, men på langt nær alle.

Da staten ble nærsynt  

Spørsmålet om «digitalisering av Norge» var som nevnt blitt noe skjemmet av uforståelige faguttrykk.  I 2006 fikk imidlertid dette en ny og bedre start. En ting var at Regjeringen da la frem en ny Stortingsmelding hvor det for første gang ble fremhevet nødvendigheten av «tverrsektorielle samhandlingsprosjekter».

Men like viktig var det å etablere en «åpen felles offentlig infrastruktur», noe som hadde vært påpekt helt siden Infrastrukturprosjektet ble avsluttet i 2003. Det ble nedsatt et nytt utvalg under ledelse av daværende IKT-direktør i NAV, Gunnar Horn, som i 2007 la frem den såkalt FAOS-rapporten. Denne rapporten fikk stor betydning for arbeidet med «digitaliseringen av Norge» fremover. Den pekte blant annet på:

  • Behovet for en felles modell for informasjonsforvaltning (påbegynt i samarbeid mellom Altinn og Difi i 2015)
  • Et felles forvaltningsregime for standarder (noe som senere også skulle omfatte felleskomponenter)
  • Felles finansiering av felles offentlige IKT-løsninger (ennå ikke løst)
  • Et bedre samarbeidet mellom Næringsdepartementet og Fornyingsdepartementet (senere konkretisert til et bedre samarbeid mellom Altinn og Difi)

I 2008 ble Difi etablert. Det innebar et strategisk skifte i hvilke grep Regjeringen tok for «digitaliseringen av Norge». Fokus ble nå på mer interne utfordringer i offentlig sektor; samspillet med næringslivet ble ikke lenger like viktig. «Jeg er ikke næringsminister», som arkitekten bak Difi sa, fornyingsminister Heidi Grande Røys.

Difis oppgave var å være pådriver for offentlig sektor i å ta bruk IKT-løsninger. Noe av problemet var imidlertid at Difi også utvikler fastsatte løsninger for denne «digitaliseringen». Et eksempel var etableringen av en Standardiseringsgruppe som konsekvent fokuserte på at deres oppgave var å fastsette hva som skulle være «forvaltningsstandarder», altså hvilke IKT-standarder som passet for offentlig sektor.

NorStella – som satt i denne Standardiseringsgruppen – pekte stadig på at behovet var å fastsette standarder som også var tilpasset næringslivets behov – slik det hadde vært med TVINN og nå Altinn. I tillegg pekte NorStella på det uheldige i den rolleblandingen en hadde ved både å være rådgiver og leverandør av løsninger.

Et konkret resultat av dette ble etableringen av Difi som fikk som sin første operative oppgave å lage et «samhandlingsnav». Det ble etter hvert til ID-porten for felles innlogging til offentlige tjenester.

Høsten 2008 ble det etablert et nytt forskningsprosjekt kalt Semicolon (som varte i 3 år, men forlenget senere i ytterligere 3 år). Det satte fokus på alle de elementene som måtte på plass for at en skulle oppnå målene med «digitalisering av Norge» slik det er beskrevet i uttallige stortingsmeldinger. Resultatet av dette arbeidet har helt åpenbart påvirket den videre utvikling, bl.a. i form av tilgjengeliggjøring av offentlige data for næringslivet, og for utvikling av nye offentlige tjenester.

Et av resultatene av dette prosjektet var etableringen av den såkalte Samhandlingsarenaen hvor sentrale problemstillinger ble tatt opp og drøftet i et åpent forum mellom offentlige og private aktører. NorStella som deltager i Semicolon-prosjektet, hadde ansvaret for disse Samhandlingsarenaene. I den forbindelse utarbeidet NorStella også et notat om behovet for nye forvaltningspolitiske tiltak for bedre effektivisering og samspill mellom offentlig og privat sektor.

I perioden fra 2006 til 2010 ble derfor viktige elementer for ytterligere «digitalisering» lagt. FAOS-rapporten pekte på de nødvendige forutsetningene for å lage en «åpen offentlig infrastruktur» for samhandling mellom etater og forvaltningsnivåer, og Semicolon-prosjektet ble en viktig pådriver for elektronisk samhandling i staten.

Difi realiserte også et viktig element i denne infrastrukturen – ID-porten. Men det lar seg ikke nekte for at fokuseringen gjennom Difi nå ble mer nærsynt, hvor forvaltningens eget behov for «digitalisering» ble fokusert. I mindre grad ble det lagt vekt på samhandlingsprosjekter som også involverte privat sektor (som TVINN og Altinn), eller at løsninger fra privat sektor kunne være viktige elementer i utviklingen av offentlige IKT-løsninger. «Digitaliseringen av Norge» ble til «digitaliseringen av staten».

«Grønn digitalisering»

Men på andre arenaer ble «digitaliseringen» ført videre i samarbeid mellom offentlige og private aktører, denne gangen for å nå politiske målsetninger.

NorStella påtok seg i 2006 å lede et større EU-prosjekt , kalt ShortSeaXML for utvikling av IKT-standarder til meldingsutveksling mellom vareeier, transport, rederi og havnemyndigheter. Grunnlaget for dette arbeidet skulle være standarder transportXML. Det politiske formålet skulle være å gjøre det mer kostnadseffektiv å frakte varer sjøveien fremfor landtransport, altså en satsing på mer miljøvennlig transport.

Dette prosjektet ble avsluttet i 2008, men allerede fra 2009 fikk det en oppfølger i form av et norskbasert forskningsprosjekt kalt FINT, hvor formålet ikke bare var videreutvikling av standardene, men også å utvikle ny Forretningsmodell for Intermodal Transport. 

Dette siste prosjektet ble utviklet i nært samarbeid med ITS Norway som er en tilsvarende organisasjon som NorStella – en uavhengig organisasjon bestående av private og offentlige aktører for utvikling og bruk av IKT-standarder, men i dette tilfelle med fokus på transportsektoren. Finansieringsgrunnlaget er det samme som for NorStella; tilskuddet til ITS Norway kommer fra Samferdselsdepartementet.

Samarbeidet gikk så bra at tanken om en sammenslåing mellom de to organisasjonene oppstod, men har til nå ikke blitt realisert. Begge har en sentral pådriverrolle for «digitaliseringen av Norge».

Norges fremtidige utfordring – Den tredje vei

Som dette streiftoget gjennom 30 års «digitalisering av Norge» viser, dreier «digitaliseringen av Norge» seg om noe langt mer enn IKT-standarder og teknologi. Det dreier seg også om mer enn gode IKT-løsninger. Det dreier seg om å oppnå viktige samfunnsøkonomiske mål.

Det begynte med visjonen om et felles indre marked i Europa med fri flyt av varetransport over landegrensene. Svaret på dette var bruk av IKT-standarder for tollklarering slik at vi fikk mer effektiv varetransport. Tollvesenets TVINN-system satte Norge i førersetet i Europa for å nå viktige politiske målsetninger – selv om vi ikke var medlem av EU.

Arbeidet med å benytte IKT-standarder gjennom ShortseaXML og FINT-prosjektene for bedre informasjonsflyt mellom vareeiere, transportør, rederier og havner, er et middel til å nå et politisk mål – mer miljøvennlig transport.

Det er ofte at dette perspektivet mangler - selv hos politikere som mener det viktigste er «å fange tidstyver» i offentlig sektor.

I disse dager legger Regjeringen frem sin Perspektivmelding – om utsiktene for norsk økonomi fremover. De er dystre. En ser at offentlige utgifter til velferdstjenester etc. vil øke i årene som kommer, samtidig som inntektene faller som følge av nedgangen i oljeinntektene. Fra og med 2030 vil utgiftene øke hurtigere enn inntektene; underdekningen vil bli på 5 millarder kroner hvert år. En vil derfor i tiden fremover stå overfor store utfordringer for å beholde velferdsstaten.

Det, sier Regjeringen, kan bare løses ved at flere kommer i arbeid, og at vi alle arbeider mer og lenger; alternativt at det blir en kraftig skatteøkning. Men ingen av de to alternativene er gode, siden arbeidsledigheten er relativt lav og skattenivået allerede svært høyt. En har lite å gå på i begge tilfellene. Det er heller ikke et alternativ å bygge ned velferdstjenestene.

Men det finnes en tredje vei: Digitalisering. Regjeringen sier om dette i Perspektivmeldingen: «Mer og bedre bruk av teknologi er avgjørende for økt produktivitet i næringslivet. ….Nye teknologiske løsninger er også en forutsetning for bedre og mer bærekraftige velferdstjenester i fremtiden. Ikke minst innen velferdsteknologi ligger det fortsatt store, uutnyttede muligheter».

Statens driftsutgifter må ned, og produktiviteten opp både i offentlig og privat sektor

Men da må «digitaliseringen» bli mer målrettet enn i dag, og en må tørre å ta de tøffe valgene: Statens driftsutgifter må ned, og produktiviteten opp både i offentlig og privat sektor. Effektiviseringspotensialet i offentlig sektor er fremdeles meget stort, i tillegg til at f.eks. bedre registersamordning vil føre til mindre skatte- og trygdesvik, slik det er vist i flere sammenhenger.

Samtidig har denne gjennomgangen av historien vist at staten har tatt ulike grep for å få til «digitalisering»: ved samarbeid på like vilkår med privat sektor (TVINN og Altinn), ved å la staten være førende (OM, efaktura og innkjøp), eller ved å være seg selv nok (forvaltningsstandarder). Historien har også vist at det er når en samarbeider med privat sektor, og har organer utenfor seg selv som viktige pådriver, en når de beste resultatene.

Til høsten er det stortingsvalg. Intet politisk parti vil ha på sitt program at vi må redusere statens driftsutgifter gjennom «digitalisering». Samtidig viser undersøkelser at neste generasjon nettopp ønsker det fremfor økt skatt eller lengre arbeidstid. Da er det ennå viktigere at bransjeorganisasjoner som Abelia og IKT Norge, og at selvstendige og uavhengige aktører som ITS Norway og NorStella, effektivt kan spille en pådriverolle overfor politikere og myndigheter.

Som streiftoget gjennom 30 års «digitalisering av Norge» viser, trenger vi aktører utenfor embetsverket og det politiske miljø. Noen som tør å si og gjøre det som er nødvendig for at de politiske og samfunnsøkonomiske målsetningene med «digitaliseringen» nåes.

 

Arild Haraldsen har bidratt til digi.no med debatt, kommentarer og bokanmeldelser i mange år. Haraldsen var tidligere adm dir i NorStella, og i den anledning ansvarlig for Samhandlingsarenaenen i forskningsprosjektet Semicolon. Nå selvstendig konsulent med oppdrag innen strategisk bruk av IKT, foredrag og debattleder. Haraldsen har skrevet en rekke fagbøker innen sitt område. 

Kommentarer (1)

Kommentarer (1)
Til toppen