KOMMENTAR: Digitalisering

Mangel på strategisk refleksjon og en utdatert forvaltningsmodell er de viktigste årsakene til treg digitalisering

Hvorfor går det så sakte med digitaliseringen i offentlig sektor?

Arild Haraldsen er fast spaltist i Digi.no.
Arild Haraldsen er fast spaltist i Digi.no. (Colourbox (innfelt bilde: privat))

Hvorfor går det så sakte med digitaliseringen i offentlig sektor?

Norge scorer knapt over gjennomsnittet blant OECD-land om å være mest digitalisert. Det er særlig på kriteriene «utvikle verdiøkende tjenester på grunnlag av deling av data», og «proaktiv tjenesteutvikling ved å tilby nye tjenester som følge av endringer i omverden» at Norge scorer lavt. Det eneste punktet hvor Norge scorer over gjennomsnittet, er å «effektivisere interne prosesser for å lage digitale kanaler til innbyggerne».

Samtidig viser en annen undersøkelse fra OECD at Norge står overfor store samfunnsmessige utfordringer. Den spesielle velferdsmodellen vi har, er avhengig av høy produktivitet og sysselsetting i privat sektor for å sikre statens inntekter etter det gradvise bortfallet av oljeinntekter. Samtidig er omstillingen til nye arbeidsplasser basert på «grønn økonomi» en relativt større utfordring i Norge enn i andre land nettopp på grunn av oljenæringens betydning for statens inntekter.  

Begge disse forholdene gir offentlig sektor store utfordringer: Etatenes samfunnsoppdrag endres, nye brukerbehov stiller nye krav til organiseringen av digitaliseringstiltak, og nye samarbeidsrelasjoner mellom offentlig og privat sektor utfordrer den forvaltningspolitiske agenda.

Det er derfor et problem at det går så sakte med digitaliseringen i offentlig sektor. Hvorfor? Her er min analyse, oppsummert i 7 punkter i to artikler. Her er den andre artikkelen.

  1. Kontraproduktive «strategier»

De ulike regjeringers «digitaliseringsstrategier» har aldri hatt noen betydning for digitaliseringen i offentlig sektor. De er i beste fall strategier som fanger opp en utvikling som allerede har startet. I verste fall har de vært kontraproduktive.

Et eksempel på det siste var strategien om «skjema på nett» i 2013. Den bidro til å sementere silo-tenkningen om et direkte forhold mellom den enkelte etat og den enkelte bruker. Dermed overså man helheten både i forhold til brukerbehovet, men også i forholdet til sammenhengen mellom de ulike offentlige tjenestene. Dette var da også en strategi som var i strid med den digitalisering de fleste etatene allerede hadde påbegynt, som tilrettela for interaktiv kommunikasjon med brukerne i samspill med de bakenforliggende fagsystemene.

  1. Perspektivet endres
Les også

I sin kritikk av Akson-prosjektet sier Riksrevisjonen lakonisk: «Formuleringen om «én journal» ikke var ment bokstavelig, og at det kunne være flere måter å nå målene på». 

Her peker Riksrevisjonen på et viktig punkt som har ført til at digitaliseringen i offentlig sektor har kommet inn på feil spor. Fokus er på sluttproduktet, gjerne i form av fysiske begreper som attest, faktura, arkiv – eller journal, og ikke i form av dataflyt.

Digitaliseringen har nå tatt en helt annen retning nå enn det som er fanget opp av Regjeringens digitaliseringsstrategi:

  • Fokus flyttes bakover i verdikjeden til der dataene oppstår, ikke til der dataene samles i et sluttprodukt – fra nedstrøms- til oppstrøms digitalisering, jfr. Nordic Smart Government-prosjektet
  • Perspektivet endres til et «utenifra – og innadrettet holdning», hvor samhandling mellom eksterne aktører inngår som partnere og bidragsytere, jfr. Landbruket og sjømatnæringen samarbeider om digitalisering.
  • Utviklingen går i retning av digitale økosystem. Det betyr at et stort antall aktører (etater og næringsliv) møtes for å utnytte fordeler gjennom digitale plattformer og nettverk, men hvor plattformene utvides til å dekke flere tjenester enn det som var utgangpunktet. Et eksempel er skatte-etatens konsept for samarbeid mot svart økonomi. (Se en debatt om hva som egentlig konstituerer et digitalt økosystem).

 Det nye er derfor et hvert digitaliseringsprosjekt må se utover både sine egne grenser, men også utover sin egen samtid. 

  1. Om å se samfunnsoppdraget utenfra

OECD-rapporten sier at digitaliseringsarbeidet må ta utgangspunkt i samfunnsoppdraget, og hvordan dette endres som følge av endringer i omgivelsene. Akson-prosjektet er nettopp et eksempel på at en ikke så hvordan helsesektoren seg:

Nesten all oppmerksomhet og kroner til digitalisering brukes i dag på spesialisthelsetjenesten (sykehusbehandling). En legger mindre vekt på betydningen av etterbehandling som utføres av primærhelsetjenesten (kommunene). Men man er ikke «frisk» etter behandling på sykehus enten det er kreftbehandling eller benbrudd; en form for etterbehandling, bistand og omsorg, vil alltid kreves. Det paradoksale er at teknologien redder liv på sykehus, men flytter kostnader og oppfølging ut til primærhelsetjenesten. Kostnadene ved ettervirkningene er større enn kostnadene ved sykehusbehandlingen.

Samtidig får folkehelse økt oppmerksomhet ikke minst blant de store teknologigigantene som samler data om den enkelte.

Behovet for digitalisering er derfor i ferd med å flytte seg i verdikjeden fra behandling til forebygging. Men siden sykehus-sektoren i dag sluker nesten all vekst innen digitalisering, fører dette også til en strukturell og rollemessig endring: Helsedepartementet er blitt et eierdepartement for sykehusene og ikke for helheten i helsetilbudet.

  1. Manglende strategi for «deling av data»
Les også

I 2003 satte EU opp som strategisk føring «once-only-prinsippet, dvs. at en ikke skulle måtte oppgi data til det offentlige mer enn én gang. Det satte tematikken om deling av data på dagsorden.

I de senere år har denne debatten blitt mer strategisk og drevet frem av både næringslivsledere og etatsledere. Utgangspunktet er at «deling av data» gir grunnlag for både næringslivsutvikling og bedre offentlige tjenester. Men Hans Christian Holte påpekte for en tid tilbake at for å realisere det fulle potensialet må vi ha en tydeligere plan.

Debatten har imidlertid ikke kommet lenger enn at digitaliseringsminister Linda Helleland Hofstad nylig fastslo at offentlige data skal være «gratis» - uten å reflektere over konsekvensene av et slikt prinsipp.

Et slikt utsagn reiser en rekke problemstillinger:

Det ene er at det undergraver inntektene til de offentlige etatene som fremdeles tar betalt for at næringslivet skal benytte offentlige data. Man ser også helt bort fra alternativkostnaden, dvs. at etaten selv kan utvikle tjenester bedre og billigere enn næringslivet basert på disse dataene. Det igjen reiser spørsmålet om hvor mye av det offentliges oppgaver og tjenester som skal overlates til privat næringsliv.

Men selv om en «slapp dataene fri» ville det fremdeles være et ansvar for etaten å regulere eller overvåke hvordan dataene blir brukt. Verdien av data isolert sett er lik null; det er konteksten som dataene brukes i, som gir dem verdi. Brønnøysundregistrene har vært foregangsetat til «å slippe dataene fri», men de har samtidig utarbeidet en strategi for tilbakemelding om hva dataene brukes til og i hvilken sammenheng.

Det er ikke bare offentlige data som blir «fritt tilgjengelig». Det foregår daglig en «datalekkasje» til store teknologi-giganter som vi frivillig gir fra oss data til. At data er fritt tilgjengelig innebærer ikke at en oppnår markedseffisiens, dvs. at alle data har lik verdi for alle. Noen aktører har betydelig bedre forutsetning for å verdiøke data enn andre ut ifra egen økonomiske styrke. Den som kontroller dataene, endrer maktbalansen i markedet. Det vil etablere en skjevhet i byttehandelen mellom de som leverer innsatsfaktorene i produksjonsøkonomien, og de som vet å utnytte dem. Dette vil redusere Norges produktivitetsvekst og innovasjonsevne og ramme både offentlig og privat sektor.

Å frigjøre offentlige data uten en reflektert og gjennomtenkt strategi vil føre til verdikapring der målet er økt verdiskapning.

I en debatt om dette med daværende digitaliseringsminister Nikolai Astrup, uttrykte næringslivsleder Ole Jacob Sunde skuffelse over at digitaliseringsministeren tilsynelatende ikke en gang aksepterte problemstillingen.

«Hva skal vi da med en digitaliseringsminister»? spurte han.

Her kan du lese del 2 av denne artikkelen.

Les også

Kommentarer (0)

Kommentarer (0)
Til toppen