Meyer må ta et samlet grep

Meyer må ta de rette grepene og innta den riktige rollen når offentlig sektor skal «moderniseres».

(Administrerende direktør Arild Haraldsen i NorStella bidrar jevnlig med kommentarartikler i digi.no)

I løpet av 2005 vil det formodentlig bli tatt en rekke teknologiske grep for «modernisering» av offentlig sektor. Da er det viktig at moderniseringsminister Morten Andreas Meyer tar de rette grepene og inntar den riktige rollen.

I en rekke artikler i digi.no i det siste, har flere foreslått at offentlig forvaltnings IT-arkitektur bør bygge på «open source». Særlig har temaet kommet opp i forbindelse med diskusjonen om AltInns videre utvikling, etableringen av Meyers Borgerportal, og det offentliges ansvar for å fremme konkurranse innen IT-bransjen. I Computerworldog andre steder er også AltInn blitt utsatt for bred kritikk.

Etter mitt syn blandes ofte begrepene «open source» og åpne standarder, samtidig som «proprietær» programvare undervurderes som bidrag til å oppnå fri og åpen informasjonsutveksling mellom ulike IT-systemer. Kritikken mot AltInn går mye på brukerfunksjonaliteten � delvis som følge av den suksess AltInn har hatt og som generer trafikk den ikke har klart å håndtere godt nok. Men da overser en den grunnleggende arkitektur som ligger bak AltInn. Og til sist: Det offentliges rolle og ansvar for å bygge en IT-arkitektur basert på åpne standarder, og dermed skape økt konkurranse og innovasjon i IT-markedet, blir ikke forstått riktig � kanskje heller ikke av det offentlige selv (?).

La meg begynne med begrepet «interoperabilitet». Begrepet kan defineres på flere måter ut i fra mange perspektiver. Teknisk perspektiv: Muligheten for sømløs overføring og bruk av informasjon mellom ulike typer IT-systemer og teknologiske plattformer. Brukerperspektiv: Brukeren behøver ikke anvende én bestemt teknologi for å finne frem til informasjonen. Forretningsmessig perspektiv: Større verdi ved investering og bruk av teknologi.

Grunnen til at en nå har et så sterkt fokus på dette begrepet, er utviklingen i retning av teknologisk mangfold og kompleksitet som følge blant annet av at tele-, data- og innholdsteknologier mer og mer smelter sammen. Dette er i ferd med å skape teknologisk fragmentering som hindrer full utnyttelse av teknologi og informasjon (sett fra brukernes side), større markedsutbredelse (sett fra IT-aktørenes side), og lavere avkastning på IT-investeringene (sett fra bedriftenes side).

Å fjerne teknologiske barrierer for interoperabilitet er derfor av verdi for alle parter:

  • For programutviklere -- programmet kan kjøres på flere teknologiske plattformer slik at annen programvare kan støtte opp under og utvide anvendelsen. Det gir større marked og større verdi.
  • For utviklere og selgere av maskinvare av ulik slag -- det gir lavere produksjons- og vedlikeholdskostnader ved at det blir færre versjoner av samme maskinvare.
  • For brukere -- som kan utnytte bedre informasjon lagret på ulike teknologiske plattformer. Det gir økt bruksverdi og større gevinster.

Interoperabilitet gir rett og slett IT større verdi fordi stadig flere kan bruke teknologien, og i stadig flere sammenhenger.

Hvis vi ser bort fra den rent tekniske delen av interoperabilitet, vil interoperabilitet mellom IT-systemer dreie seg om følgende «lag»:

  • Det første laget er integrasjon mellom applikasjoner (som -- teoretisk sett i hvert fall -- finnes i såkalte ERP-systemer). Det betyr for eksempel at informasjon fra et funksjonsområde (ordrebehandling) føres videre inn i produksjonssystemet og fakturering/regnskap.
  • Det andre laget består av utveksling av data eller sett av data i et standardisert format. Dette omfatter standardisering på filformater, skjemaer og meldingsformater. Typisk eksempel her er standardisering innenfor XML (ebXML) og tilsvarende innenfor web services (SOAP, UDDI, WSDL og så videre, se Cefact). I tillegg kommer standardisering av meningsinnholdet i begreper, for eksempel Dublin Core.
  • Det tredje laget er selve presentasjonen av data, altså slik data fremstår for brukeren.

For å få til denne «interoperabiliteten» må «åpne standarder», «open source» og «proprietær» -- leverandøravhengig -- programvare og teknologi, brukes. Det er ikke slik at proprietær programvare hindrer interoperabilitet. Slik programvare kan ofte være både «interoperabel» og fremme interoperabilitet. På den annen side er det ikke opplagt at «open source» gjør det samme. Det er derfor ikke snakk om det ene eller det andre. Samtidig må begrepene holdes fra hverandre:

Åpne standarder er programvare og teknologi som ikke eies av en (eller noen få aktører), og hvor tilstrekkelig informasjon er tilgjengelig for alle slik at teknologi eller tjenester bygget på åpne standarder gir kundene en merverdi. Åpne standarder flytter derfor merverdien og konkurransen lenger opp i verdikjeden. Det er fire kriterier som må oppfylles for å tilfredsstille kravet til åpne standarder:

  • Den tekniske utviklingsprosess skal være åpen og tilgjengelig for enhver interessert deltager
  • Den tekniske spesifikasjon skal være så fullstendig at den sikrer full interoperabilitet; implementeringen skal ikke kreve leverandørspesifikk teknologi eller metode.
  • Spesifikasjonen skal ha tilslutning fra en bred gruppe av aktører, og utvidelser/endringer av standarden skal være åpent erkjent, og gjennomføres på en måte som ikke undergraver prinsippet om interoperabilitet.
  • Tilgang til den ferdige standarden skal være gratis eller ha så lave kostnader at alle skal kunne få fri og ikke-diskriminerende adgang til produktet. Tilgangen skal ikke hindres av patentrettigheter eller copyright.

Proprietær eller leverandøravhengig programvare innebærer at en eller noen få IT-aktører eier eller kontrollerer tilgangen til produktet og dens spesifikasjoner. At deler av denne spesifikasjonen er tilgjengelig, eller at spesifikasjonen er fullt tilgjengelig til noen grupper, gjør den ikke til en åpen standard.

«Open source»er programvare hvor kildekoden er fritt og gratis tilgjenglig for enhver for å kopiere, endre, distribuere og videreutvikle. «Open source» behøver ikke nødvendigvis å støtte interoperabilitet. Tvert om kan muligheten for videreutvikling bidra til at det blir utviklet ulike versjoner som ikke er interoperabel seg i mellom.

«Open source» har som regel heller ikke «interoperabilitet» som en drivkraft. Drivkraften er erkjennelsen av at det går lettere, hurtigere og gir programmet større verdi når mange uten kommersielle baktanker går sammen om å utvikle et program i en dugnadsånd. Verdien av «open source» for interoperabilitet er at innsyn i kildekoden er fritt tilgjengelig, og at programvaren som utvikles, kan kjøre på ulike teknologiske plattformer.

Hvilken rolle skal offentlig sektor ha i denne sammenheng?Hvordan skal de fremme «interoperabilitet»?

For det første har offentlig sektor -- og mer overgripende internasjonale organisasjoner som EU, FN og så videre -- et ansvar for å bygge en markedsmessig og økonomisk «infrastruktur». På samme måte som en har ansvar for veiutbygging, transportsystemer, finansielle institusjoner og så videre for å fremme handel og økonomisk vekst, har disse organisasjonene et ansvar for den teknologiske «infrastrukturen» som middel til å oppnå denne økonomisk veksten. (Nedfelt i Lisboa-erklæringen om at EU skal være den ledende kunnskapsbaserte, økonomiske region innen 2010.) Det ansvaret behøver ikke bety at det offentlige selv skal bygge infrastrukturen. Tvert om bør det offentlige ikke bestemme eller utvikle standarder. Det må skje gjennom markedet. Men det offentlige kan tilrettelegge for at markedet frembringer standarder.

Det kan skje ved at det offentlige utøver sin markedsmakt i form av innkjøp og bruk av IT-systemer. Gjennom sin innkjøpsstrategi kan de oppmuntre IT-aktørene til å utvikle og enes om standarder. Men samtidig må det offentlige gi rom for innovasjon fra IT-aktørenes side for utvikling av produkter som dekker nye krav eller andre økonomiske betingelser.

Nettopp fordi et sentralt element i «interoperabilitet», er enkel bruk og utnyttelse av data og informasjon, er det et spesielt ansvar for det offentlige å sette krav til «interoperabilitet»: Deres «kunder» er enten den alminnelige borger (ofte med lav IT-kompetanse) eller landets bedrifter (som har et mangeartet teknologisk miljø). Teknologi brukt i den enkelte bedrift behøver ikke i samme grad ta hensyn til «interoperabilitet» fordi teknologimiljøet som regel er tilnærmet homogent, og opplæring av de ansatte er en forutsetning. Det offentlige må derfor -- nettopp på grunn av sin karakter -- ble en driver for interoperabilitet.

I tillegg har offentlig sektor i motsetning til private bedrifter mange ulike typer prosesser utført i ulike typer enheter med helt forskjellig funksjoner og ansvarsområder. Skattedirektoratets prosesser styres av andre elementer enn Rikstrygdeverkets, for bare å ta ett eksempel.

Samtidig har det offentlige et spesielt ansvar for å beskytte forbrukerne mot konkurransevridning, eller at enkelte aktører får utviklet og utnyttet urimelig markedsmakt, ved for eksempel å stille spesielle krav til bruk av systemer, teknologi og så videre. Samme type ansvar har for eksempel ikke banker som kan stille krav til sine kunder om bruk av spesielle teknologier for å bruke deres tjenester.

Det offentlige har også et spesielt ansvar for å oppmuntre til innovasjon og utvikling innen IT-bransjen. Det må legges objektive kriteria for valg av IT-løsninger i form av bl.a. hvordan leverandøren støtter og oppfyller interoperabilitetskrav.

Det konseptuelle bildet av interoperabilitet i offentlig sektor kan fremstilles slik:

  • Etatene har -- og vil fortsette å ha -- ulike typer IT-applikasjoner utviklet og brukt for ulike formål. Etatenes forretningsprosesser, forhold til omgivelsene og legale og andre forvaltningspolitiske krav, vil være forskjellig.
  • For å utnytte gjenbruk av data, utveksling av data mellom etatene, og mellom etatene og privat næringsliv/forbrukere, må det etableres en IT-arkitektur basert på interoperabilitetskriterier som beskrevet ovenfor.
  • En del av denne IT-arkitekturen må omfatte en PKI-løsning for sikker tilgang og sikker identifikasjon.
  • Grensesnittet til omverden vil være portal(er) som vil kunne utveksle og prosessere informasjon og data fra fagsystemene. Det ville være meningsløst å utvikle en borgerportal (Min Side) basert på annen arkitektur enn AltInn og med annen type «interoperabiltetskriterier».

Det er med andre ord vesentlig at Moderniseringsdepartementet ser helheten og sammenhengen i de ulike IT-tiltak også i den praktiske oppfølgingen som nå skal skje.

  • Borgerportalen kan ikke utvikles uavhengig av videreutviklingen av AltInn.
  • Videreutviklingen må være basert på «interoperabilitetskriterier». Det betyr at den må bygge på åpne standarder -- men hvor også «open source» og proprietær, kommersiell programvare også spiller en rolle for å oppnå samhandling mellom ulike IT-systemer.
  • Meyers ansvar -- og rolle -- er å bruke «interoperabilitet» til både å fremme effektivitet og «modernisering» av offentlig sektor, men også å skape økt konkurranse og innovasjonskraft i IT-industrien.

Konklusjon:

  • «Interoperabilitet» er i dag selve drivkraften for utbredelse og anvendelse av IT i bred forstand. Konvergens mellom tele, data og innhold skaper et fragmentert miljø som setter grenser for markedsutbredelse og anvendeligheten av teknologien. Siden IT vil være en viktig drivkraft for både samfunnsøkonomien og den globale økonomi, er «Interoperabilitet» et sentralt virkemiddel i den politiske debatt.
  • Alle aktører i den verdikjeden som omfatter utvikling og bruk av IT, vil tjene på «interoperabilitet»: Programvaren får større markedsmessige utbredelse, teknologien får lavere kostnader og informasjonen større verdi.
  • «Interoperabilitet» skapes gjennom «åpenhet». Instrumentene her er både åpne standarder, «open source» og proprietær, kommersiell, programvare. Det ene utelukker ikke det andre. Proprietær programvare kan være like støttende for å oppnå interoperabilitet, som «open source» kan motvirke interoperabilitet.
  • «Interoperabilitet» må imidlertid ikke være en bremse for innovasjon og nyutvikling innen IT. Det må være rom for egen leverandøravhengig utvikling for å dekke opp nye krav eller endrede markedsmessige betingelser. Det viser seg også at «interoperabilitet» passer for modne markeder med høy kritisk masse, og ikke nye produktmarkeder.
  • Det offentlige har et spesielt ansvar for å fremme Interoperabilitet på grunn av sin egenart og spesielle oppgave. Egenart fordi de henvender seg til en uensartet «kundegruppe» og skal betjene effektivt et mangfoldig teknologisk miljø med svært ulike prosesser. Spesielt ansvar fordi de kan utøve både betydelig markedsmakt som innkjøper og bruker av teknologi, samt har et spesielt ansvar for tilrettelegging av konkurranse. og å beskytte innbyggerne mot konkurransevridninger.

(Dette temaet blir for øvrig utdypet mer på NorStellas Web Services-seminar 23.november).

    Les også:

Til toppen