Vil planene om en offentlig infrastruktur for efakturaformidling være konkurransevridende i forhold til eksisterende privat infrastruktur?
Dette er en bekymring som opptar stadig flere. Hva er egentlig hensikten med å lage en offentlig infrastruktur for informasjonsformidling når flere slike private infrastrukturer allerede eksisterer? Bakgrunnen er som kjent at det nå er utarbeidet en standard efaktura som blir obligatorisk for leverandører av varer og tjenester til staten fra 1. juli i år.
At det blir en standard på dette området er veldig bra. Det som er problematisk, er opplegget for hvordan denne fakturaen skal formidles fra leverandør til statlig mottaker.
Resten av denne teksten er et åpent brev til FAD som diskuterer nettopp denne problemstillingen. Brevet er utarbeidet av B2bConnect sammen med NorStella.
Statens suksess på dette området er avhengig av privat sektor
La oss først innledningsvis peke på at vi på ingen måte er mot at det etableres en «infrastruktur» for formidling av efaktura. Men det offentliges opplegg for infrastruktur er bare en av flere alternative infrastrukturer. Det finnes allerede godt fungerende løsninger i privat sektor, og det er viktig at markedet, både Utsteder og Mottager, fritt kan velge mellom disse alternativene når de oppfyller de kravene som stilles, og at private tilbydere på samme ikke-diskriminerende grunnlag kan tilby de samme tjenester.
Vi minner også om at Staten har ambisiøse mål for dette prosjektet både i form av den tidsramme en har satt seg for etablering av slik infrastruktur, og de gevinster en vil oppnå. Vi minner om at verken tidsrammen eller gevinstene kan nås uten hjelp av private aktører, det vil si ikke-finansielle meldingsformidlere, banknettverket og ERP-leverandørene. For hver statlig eller kommunal Mottager av en faktura er det knyttet opp n-antall leverandører av varer og tjenester i privat sektor.
Det offentliges suksess med dette prosjektet er derfor helt avhengig av privat sektor.
Spørsmålet om etablering av «aksesspunkt»
Den infrastruktur som det legges opp til skal ha to formål:
- Et «aksesspunkt» som skal kunne foreta en teknisk validering av det innsendte formatet. Det betyr i praksis at det skal kontrolleres for om alle obligatoriske felter er utfylt med riktig tegnsett.
- Det etableres et adresseregister – ELMA – som dirigerer forsendelsen til riktig IP-adresse hos Mottager.
Det siste er klart en offentlig oppgave, og innehar store fordeler da det kan betraktes som et nasjonalt «telefonregister» over offentlige etaters IP-adresser.
Det første er imidlertid en meget enkel funksjon som hvilken som helst meldingsformidler (ikke-finansielle meldingsformidlere, banknettverket eller en ERP-leverandør) kan gjøre i dag. En trenger ikke utbygging av et offentlig nettverk eller aksesspunkt for å gjøre dette.
I Difis svar til vårt innspill fra september i fjor, skrives det at «et aksesspunkt er en tjeneste som settes opp for å formidle dokumenter til riktig mottager».
Denne definisjonen går langt utover den definisjonen som er beskrevet ovenfor, da den synes som å gjelde langt flere dokumenter enn efaktura, og hvor det er nærliggende å tenke seg verdiøkende tjenester i tillegg til selve valideringen og informasjonsformidlingen. Dermed vil et offentlig aksesspunkt opptre i direkte konkurranse med private meldingsformidlere.
Det skrives videre som en forklaring på at det trengs et offentlig aksesspunkt at «aksesspunktet blir synlig for alle utenlandske aksesspunkter». Dette er imidlertid ikke noe som forutsetter at det etableres et offentlig aksesspunkt. Det europeiske aksesspunktet (SMP) vil inneholde adressene til alle godkjente aksesspunkter nasjonalt.
Som oppgitt i informasjonsmøtet Difi hadde 20. januar, finnes det allerede et «aksesspunkt», nemlig ehandelsplattformen ehandel.no, men at det samtidig var ønskelig – og kanskje foretrukket – at også Altinn ble aksesspunkt. Dette forutsatte imidlertid at noen prosesser måtte foretas i respektive departementer, slik at dette ventelig ikke ville kunne skje før i juli neste år (2012).
For å bli aksesspunkt må leverandøren oppfylle visse krav. Disse kravene springer ut av EU-prosjektet PEPPOL som Difi leder. Vi har ingen problemer med å forstå at det må stilles slike – blant annet tekniske – krav. Men problemet er at disse kravene ikke er klare ennå, og det er også opplyst at disse vil bli «strenge». Rent praktisk vil det bety at disse «strengere» kravene vil først komme til høsten eller neste vår, og da vil i mellomtiden ehandelsplattformen som er definert som en pilot i denne sammenheng med langt mildere krav, få et fortrinn i konkurransen om kundene.
Dette er klart konkurransevridende og diskriminerende overfor private aktører.
I tillegg gjentar vi vårt synspunkt at godkjennelse av private aktører som aksesspunkt ikke kan foretas av Difi som i dag er eier av ehandelsplattformen. Det er å blande roller, og stiller spørsmålstegn ved habiliteten. Godkjennelsen må skje av et annet eksternt organ.
Det blir også etablert en webfakturaportal som skal være et gratis hjelpemiddel for små bedrifter. Denne skal utvikles i Altinn som det ble opplyst om på møtet 20. januar. Erfaringene fra Danmark er at dette bare vil fange inn ca. 20 prosent av alle innkomne fakturaer. 80 prosent går gjennom den private infrastrukturen – som har mulighet til å legge på verdiøkende tjenester til gagn for både Utsteder og Mottager.
Vi er redd for at FAD nå legger for stor prestisje i å nå målet en bestemt dato (1. juli 2011), slik at en kommer i skade for å foreta en konkurransevridning som i beste fall er uheldig, i verste fall ulovlig i forhold til Konkurranseloven om «misbruk av dominerende stilling», § 11.
Vi ønsker derfor at enten blir «landsettingen» av dette prosjektet utsatt til kriteriene for å bli aksesspunkt er klare for alle, utvelgelsesprosedyre gjennomført og kriteriene implementert, alternativt at øvrige meldingsformidlere kan tilby å være aksesspunkt på samme vilkår som ehandelsplattformen fra 1. juli i år.
Konkurranserettslig vurdering av statlige aktører som informasjonsformidlere
Spørsmålet om en eventuell konkurransevridning i forholdet mellom private og offentlige aktører, er i høyeste grad ikke bare et praktisk spørsmål, men også et juridisk spørsmål.
Advokatfirmaet Wikborg og Rein har på oppdrag fra Brønnøysundregistrene i fjor høst foretatt en rettslig vurdering av prinsippet om at Altinn skal være den foretrukne portal for informasjonsinnhenting (jfr. statens arkitekturprinsipper), er i strid med Konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av dominerende stilling (§§ 10 og 11), og i relasjon til EU/EØS-konkurranseretten.
Advokatfirmaet konkluderer med at nåværende bruk av Altinn – som innrapporteringsportal for næringsdrivende, og for innbyggere når det gjelder skatt – ikke er konkurransebegrensende – fordi disse oppgavene klart ligger innenfor et statlig organs myndighetsområde. En kan ikke «privatisere» innrapportering av skatte- og næringsopplysninger.
Advokatfirmaet legger her til grunn begrepene «økonomisk aktivitet» innenfor et «marked» utført av et «foretak». Altinn er per i dag ikke et «foretak» i konkurranserettslig forstand: Aktivitetene kan i det store og hele ikke leveres av private tilbydere (skjønt deler av Altinns virksomhet som selve skjemaene kan leveres av private tilbydere), og det foregår ikke økonomisk aktivitet i betydningen «kommersielle virksomhet med formål overskudd» (men Altinn har både kostnader over statsbudsjettet og inntekter fra tjenestetilbyderne). Advokatfirmaet konkluderer derfor – under noe tvil – at Altinn ikke rammes av konkurranselovens bestemmelser eller EU/EØS-konkurranserett.
Men det er åpenbart at når Altinn nå skal bli en «webfakturaportal» og et «aksesspunkt» er dette aktiviteter som i dag kan og blir levert av private aktører. Det er også klart at når det offentlige «aksesspunktet» skal innebære at «Norge vil får en alle-til-alle løsning for dokumentformidling», slik Difi skrev i sitt svar på vår henvendelse 9. september, så kan det tyde på at en har vesentlig større ambisjoner enn ren teknisk informasjonsformidling.
En slik utvikling vil derfor antagelig komme i strid med både Konkurranseloven, EU/EØS-konkurranserett, forskrift om offentlige anskaffelser og andre regler. I tillegg er «forretningsmodellen» for Altinn på dette området for tiden ikke avklart.
Når det gjelder ehandel.no-plattformen faller den åpenbart inn under begrepet «økonomisk aktivitet» i et «marked» foretatt av et i juridisk forstand «foretak». Tilskudd til ehandelsplattformen i form av aktiviteter som har til formål å få flere brukere på ehandelsplattformen, kan falle inn under subsidieringsbegrepet, og dermed være ulovlig og/eller konkurransevridende.
Rollefordeling politisk ledelse, departement og underliggende etat/direktorat
Direktør Hans Christian Holte i Difi har en interessant kronikk i Aftensposten 25. januar med tittelen Hvem bestemmer?
Kronikken baserer seg på en forvaltningspolitisk studie som Difi har gjennomført. Essensen i kronikken er at departementenes mulighet til å instruere underliggende etater er blitt svekket over tid. Underliggende etaters selvstendighet er blitt styrket, ikke som følge av en ønsket politisk utvikling (unntatt for tilsynsmyndigheter og Norges Bank), men som følge av enkeltvedtak over lengre tid, som i praksis og gjennom uformelle prosesser, har ført til en større avstand mellom den instruksjonsmyndighet som departementene og statsråden skal utøve.
Dette er i strid med Grunnnlovens modell for myndighetsutøvelse.
«Prosessene som har ledet til økt uavhengighet (har) til dels vært implisitte og heller preget av sektortilspasninger enn gjennomgående normer og prinsipper» skriver Holte. Og videre: «De mange ad-hoc-unntakene kan ha ført til en gjennomgående mangel på klarhet og konsistens i myndighetsapparatet.»
Dette er nettopp vårt poeng i den foreliggende sak: Etablering av en statlig infrastruktur for informasjonsformidling kan tilsynelatende fortone seg som et teknisk og operativt grep, uten prinsipielle eller politiske konsekvenser. Men det er tvert om – dette dreier seg ikke om en teknisk operativ beslutning lagt til den enkelte underliggende etat. Implikasjonene av slike beslutninger har imidlertid betydelig konkurransepolitiske effekter.
Oppsummering
Vi stiller oss positivt til at det nå er utarbeidet en standard efaktura som blir obligatorisk til det offentlige. Det vil ha betydelige økonomiske gevinster for både Utsteder og Mottager, samt at det vil bidra til å øke elektronisk samhandling og formidling av forretningsdokumenter her i landet, noe som har betydelige positive, samfunnsøkonomiske effekter.
Forutsetningen for å oppnå de gevinster som staten kalkulerer med i denne sammenhengen, er imidlertid primært avhengig av en at får med seg de ikke-finansielle meldingsformidlerne, banknettverket og relevante ERP-leverandører. Uten deres medvirkning vil ikke dette lykkes.
Den statlige infrastruktur som nå planlegges synes imidlertid å være i direkte konkurranse med tilsvarende privat infrastruktur, og det avtegner seg et opplegg som blir sterkt konkurransevridning i forhold til private tilbydere. Dette kan vi se ut i fra det praktiske opplegg, men også ut i fra rent formelle juridiske betraktninger i forhold til Konkurranselovens §§ 10 og 11, og EU/EØS-konkurranserett.
Vi vil også peke at denne saken ikke kan sees som kun et teknisk og praktisk problem, men som et element i en nærings- og konkurransepolitikk, og som krever departementets og politisk ledelse som helhetstenkende på området.
