Riksrevisjonen fant konkurranse­vridning i halvparten av e-helse-direktoratets anskaffelser

Riksrevisjonen kom i går med knusende kritikk av Direktoratet for e-helses anskaffelsespraksis.

Direktoratet har brutt anskaffelsesregelverket, ikke tilrettelagt for fri konkurranse, manglet kostnadskontroll og gjort seg avhengig av enkeltkonsulenter, mener Riksrevisjonen.

«Summen av feil og mangler svekker tilliten til at direktoratet bruker fellesskapets midler på en god måte», heter det i rapporten.

– Bruddene på anskaffelsesregelverket er det bare å beklage, sier Karl Vestli, fungerende direktør i Direktoratet for e-helse.

Han mener direktoratets nye rutiner for konsulentbruk skal legge til rette for korrekt anskaffelsespraksis og god bruk av fellesskapets midler.

Ga inntrykk av at reell konkurranse ikke var ønskelig

«I sju av avropene vi har undersøkt, har direktoratet i konkurransegrunnlaget gitt informasjon som kan forstås slik at de foretrekker at eksisterende leverandør fortsetter. Ved å informere på denne måten har direktoratet brutt konkurranse- og likebehandlingsprinsippet i disse sju avropene», skriver Riksrevisjonen i sin rapport.

Riksrevisjonen viser til formuleringer av typen «Helsedirektoratet har i forstudien i dag tilsvarende funksjoner dekket av ekstern leverandør. Utlysningen innebærer en videreføring av tilsvarende roller, og kontinuitet er i utgangspunktet ønskelig.» Slike formuleringer er konkurransevridende, mener Riksrevisjonen.

De mener direktoratet her gir inntrykk av at direktoratet allerede har bestemt seg for hvilken leverandør de helst vil ha og at det fører til at andre lar være å levere tilbud.

Riksrevisjonen fant dialog mellom direktoratet og en leverandør, der leverandøren spør rett ut om konkurransen er reell eller om direktoratet har bestemt seg på forhånd.

Direktoratet svarte at dette var en videreføring av et oppdrag og at øvrige leverandører på rammeavtalen derfor ble fritatt fra plikten i rammeavtalen om å sende tilbud.

«I de sakene vi har undersøkt er det bare eksisterende leverandør som gir tilbud når slike

opplysninger blir gitt.» skriver Riksrevisjonen i sin rapport.

Mangelfull planlegging

Forsinkelser og mangelfull planlegging innebar at direktoratet, selv etter utløsning av opsjoner, ikke har rukket viktige leveranser før kontraktene har gått ut.

– Det kan være krevende å bytte leverandør og samarbeidspartner rett før leveransen, sier Vestli.

Han mener likevel ikke at formuleringene de ulovlig har brukt i minikonkurransene var riktig.

– Løsningen er blant annet å planlegge dette bedre, så vi ikke kommer i denne situasjonen, konkluderer han.

Avhengig av eksterne i sentrale roller

– Problemet er ikke at direktoratet bruker konsulenter, men måten de gjør det på, sa riksrevisor Per-Kristian Foss på pressekonferansen i forbindelse med overlevering av rapportene.

Riksrevisjonen kritiserer Direktoratet for e-helse for ikke å ha vurdert eller dokumentert risikoen for å bli avhengig av enkeltkonsulenter.

I Akson har den samme konsulenten vært prosjektleder fra oppstart i 2013 til høsten 2020. Riksrevisjonen mener direktoratet ikke har vurdert bruken av egne ansatte og ikke tilrettelagt for kompetanseoverføring fra konsulenten til egne ansatte.

Der andre offentlige virksomheter velger å ansette selv og ta ned konsulentutgiftene, kan det i statsregnskapet for de siste årene se ut til at Direktoratet for e-helse har valgt motsatt strategi.

I 2020 utgjorde lønnskostnadene til direktoratet kun 22 prosent av utgiftene, mot 37 prosent året før. Samtidig økte utgiftene til konsulenter til IKT utvikling fra 470 millioner i 2019 til 530 millioner kroner i 2020.

Direktoratet forklarer endringene med at 200 ansatte har gått over fra e-helse til Norsk helsenett i forbindelse med flytting av arbeidsoppgaver. Konsulentkostnadene for 2020 inkluderer kjøp av konsulenttjenester knyttet til utvikling fra Norsk helsenett.

Direktoratet er til dels finansiert gjennom øremerkede prosjektmidler. Det gjør det vanskeligere å bemanne opp med egne ansatte, mener direktoratet og peker på behovet for fleksibilitet i bemanningen.

– Skulle vi ha ansatt alle ressursene vi i topp-perioder trenger, ville vi ha endt opp med en unødvendig stor organisasjon som ikke nødvendigvis har den spisskompetansen som av og til kreves, sier Vestli.

Han melder likevel om en forsiktig oppbemanning og ansettelse av egne prosjekt- og programledere.

– Vi har fått en økt bevissthet rundt balansen mellom innleide og egne ansatte. Vi har definert bedre hvilken kjernekompetanse direktoratet selv skal besitte og bestemt at program- og prosjektlederroller som hovedregel skal besettes av direktoratets ansatte, sier Vestli.

Brudd på dokumentasjonsplikten

I sin gjennomgang av 14 av direktoratets anskaffelser fant Riksrevisjonen ut at det manglet vesentlig dokumentasjon.

Dokumentasjonsplikten i offentlig sektor innebærer at det skal komme tydelig frem av dokumenter i saken hvilke beslutninger og valg som er tatt og hvorfor. Det er virksomheten selv som har plikt til å vise at regelverket er fulgt.

I rapporten beskrives blant annet en minikonkurranse der énn konsulent ble valgt til rollen som programleder på grunnlag av sin kompetanse. Valget er dokumentert, og de andre leverandørene ble informert. Da oppdraget startet, var det imidlertid med en annen konsulent fra samme konsulenthus som programleder.

Denne konsulenten var ikke tilbudt fra leverandøren som programleder og var aldri vurdert for den rollen. Konsulenten startet arbeidet samme dag som kontrakten ble inngått.

Manglende kostnadskontroll

I den fireårsperioden som Riksrevisjonen har gjennomgått, har Direktoratet for e-helse brukt 1,2 milliarder kroner på konsulenttjenester.

I flere av avtalene Riksrevisjonen gikk gjennom, hadde konsulentene ført flere timer enn det som var avtalt. I fem av avtalene, alle med samme leverandør, var overforbruket på mellom 30 og 66 prosent.

Først fire år etter at overskridelsen var tydelig, tok Direktoratet for e-helse overforbruket skriftlig opp med leverandøren.

Mener å ha tilbakevist anklagene i Aftenposten

Høsten 2020 gikk Direktoratet for e-helse selv, med hjelp fra advokatselskapet Kluge, gjennom en av anskaffelsene som tidligere hadde blitt kritisert i Aftenposten.

På egne nettsider skrev direktoratet at beskyldningene om brudd var grunnløse:

«I Aftenposten ble det fremsatt beskyldninger om lovbrudd, noe gjennomgangen direktoratet har gjort ikke finner grunnlag for, verken i arbeidet med Akson eller på andre områder.»

Vi spør Vestli hvorfor direktoratet ikke fant brudd i sin egen gjennomgang.

– I våre egne undersøkelser fokuserte vi særlig, på bakgrunn av mediedekningen, på habilitet

og en konkret anskaffelse som ble gjennomført i 2018. I den fant vi ikke brudd knyttet til

urimelig konkurransefordel, og det gjorde heller ikke Riksrevisjonen, svarer Vestli.

I denne utredningen har Direktoratet for e-helse lagt vekt på habilitetsspørsmålet. Riksrevisjonen har ikke pekt på noen anskaffelser der habilitetsprinsippet er brutt.

Vestli mener direktoratet ville ha oppdaget bruddene selv, gjennom arbeidet de det siste året har gjort for å forbedre egen anskaffelsespraksis.

– Riksrevisjonen har innhentet oss i denne prosessen, sier han.