UDIs milliardsatsing i spagat mellom smidig og fossefall

Med et PDF-basert fagsystem som forvalter et komplisert regelverk for innvandring, og detaljert informasjon om 100.000-vis av mennesker og livshistorier, koster det å bytte ut teknologien.

To milliarder norske kroner, det er estimatet UDI og UNE har kommet frem til.

For å lykkes med prosjektet, må UDI manøvrere moderne smidig utvikling, og statens fossefalls-baserte prosjektmodell og KVU-prosess.

Det kan gi noen absurde konsekvenser.

Trekker i hver sin retning

Absurditetene har historiske årsaker. Staten har nemlig flere ganger brent seg på mislykket IT-utvikling.

Åtte år med utredning av Akson produserte ikke en eneste kodelinje, men over 5000 dokumentsider til en prislapp på over 160 millioner kroner.

Vegvesenets Autosys kostet over to milliarder, mer enn tre ganger så mye som først anslått, etter at prosjektet hadde blitt ledet av ti ulike prosjektledere og blitt stoppet og startet flere ganger.

I 2015 måtte Nav stille for åpen høring på Stortinget etter å ha brukt 700 millioner kroner, i all hovedsak på konsulenter. Prosjektet, som hadde en kostnadsramme på 3.3 milliarder, ble stoppet og IKT-direktøren måtte gå.

Frykten for flere offentlige IT-skandaler, førte til to ting:

Statsråd under Nav-skandalen, Jan Tore Sanner (H) var blant flere som erklærte en slutt på de store og omfattende IKT-prosjektene i offentlig sektor. Offentlig sektor ble oppfordret til å jobbe smidig, og ikke utrede i årevis før de fikk opp minimumsløsninger som brukerne kunne bryne seg på.

Samtidig ble kravene til utredning strengere. Flere kontrollpunkter, og bedre utredninger av investeringer, skulle hindre mastodonter som slukte penger i årevis før man klarte å snu.

Med andre ord: Mer fossefall, også mer smidig, takk!

Den spagaten gir noen pussige konsekvenser.

Statens prosjektledere har blitt sittende med sine smidige-team og scrum-metodikk, og forsøker å manipulere, dikte opp og tåkeprate rapporteringen inn i fossefalls-rammer.

Statens prosjektmodell legger nemlig opp til ganske omfattende utredning før kodingen kan starte, gjennom den trebokstavsforkortelsen som nok har gitt flest søvnløse netter for IT-utviklingsledere i staten: KVU-en, eller konseptvalgutredningen.

Lavere tillit til IT-bransjen

Vanligvis er det bare investeringer på over én milliard som utløser KVU-regimet. Men tilliten til IT-bransjen ser ut til å være lavere. For digitaliseringsprosjekter ble terskelen i 2019 senket til 300 millioner kroner.

Etaten som vil investere, må lage en konseptvalgutredning (KVU) som beskriver problemet, mål, samfunnsøkonomiske effekter, og alternative konsepter.

Målet er «å unngå feilinvesteringer» gjennom «god metodisk utredning».

Og kanskje viktigst: KVU-en skal svare på hvilken løsning som gir størst samfunnsøkonomisk nytte.

Er det for eksempel et behov for å binde ei øy sammen med fastlandet, skal KVU-en utrede ulike konsepter som bru, ferje og tunnel, og hvilket av disse som gir størst verdi. Det blir fort et dokument på hundre sider.

Men byråkratiet stopper ikke der.

Den ferdige KVU-en blir sendt til ekstern kvalitetssikring (KS1) før etaten får gjennomføre et forprosjekt som legger ytterligere planer. Så skal forprosjektets dokumenter gjennom en ny ekstern kvalitetssikring (KS2), før etaten kan be departement og storting om penger.

Fra første linje skrives i KVU-en til første kodelinje kan skrives, går det gjerne tre år.

Da har vi ikke regnet med tiden det tar å sette i gang et KVU-arbeid. KVU-en kan nemlig ikke startes på en vanlig tirsdag, den må bestilles av etatens eierdepartement, gjennom tildelingsbrevet - dokumentet som forteller etaten hva som skal prioriteres i dette budsjettåret.

I UDIs tilfelle startet arbeidet med KVU-en i 2020. Det tidligste de kan få penger til å starte selve utviklingen er statsbudsjettet for 2024.

Ikke tatt et eneste teknologivalg

Etatene risikerer å velge teknologi så lang tid før implementering, at systemet allerede er utdatert den dagen det tas i bruk.

Den bekymringen er det tydelig at UDI og UNE har tatt på alvor.

Ikke et eneste teknologivalg er beskrevet i deres ferske KVU. Det er snarere «vesentlig at valgene tas så tett opp til implementering som mulig», skriver UDI og UNE, og legger opp til at teknologivalgene tas underveis i prosjektgjennomføringen.

Dermed kan også begrunnelsen for estimatet på to milliarder kroner se ganske tynt ut. Det er nemlig basert på «erfaringsgrunnlag» og ikke på detaljerte estimater gjort på oppgavenivå av utviklerne som skal lage løsningen.

Den øvelsen gjøres sjelden to år før utvikling.

Det ser også ut til at UDI og UNE faktisk ikke engang utredet alternative konsepter, men ulike ambisjonsnivå.

Det kan sammenlignes med om øykommunen hadde utredet behovet for å komme seg over til fastlandet, og verdien i å komme dit på ti minutter, en time eller tre timer, og i hvor stor grad de som skal over skal kunne gjøre det på eget initiativ, men ikke om det skal skje med bru, båt eller balalaikaorkester.

For utlendingsforvaltningen er alternativ én er en basismodernisering, mens alternativ to og tre er økende grad av ambisjon med mer funksjonalitet. Alternativ to kan ikke gjennomføres før alternativ én er gjennomført.

KVU-en har svart på hvorfor, og til en viss grad hva, men ikke hvordan.

Dermed følger den mønsteret til andre offentlige virksomheter i samme situasjon.

Lugger i styringen

Nav har for lengst kommet seg på beina etter skandalen i 2014, og trekkes gjerne frem som pioner i smidig offentlig utvikling.

Men også for Nav lugger det i styringen.

I 2020 og 2021 måtte etaten igjennom en KVU-mølle. Et utdatert system måtte moderniseres, investeringen hadde en prislapp på over én milliard norske kroner.

Kvalitetssikringen er ærlig om at det rett og slett ikke var mulig å krysse av på at alle kravene var oppfylt.

Tiltaket er nemlig ikke «tenkt gjennomført som et tradisjonelt investerings- og utviklingsprosjekt, men som et tiltak i retning av kontinuerlig produktutvikling med bruk av primært interne medarbeidere som kjerne i tverrfaglige produktteam i linjeorganisasjonen», står det i kvalitetssikrings-dokumentet.

Med andre ord: Nav skulle gjennomføre smidig produktutvikling. Det «innebærer flere utfordringer i forhold til kravene til en KS-prosess gitt av Finansdepartementet» skriver kvalitetssikrerne, som likevel anbefalte at prosjektet skulle starte.

Ber om mindre detaljstyring

UDI og UNE vil gjøre sitt IT-løft gjennom smidig utvikling og hyppige leveranser skal vi tro KVU-en.

Hele 14 ganger understreker dokumentet at et eventuelt løft skal gjennomføres med smidig metodikk.

Den smidige metodikken brukes også som forklaring på hvorfor alternative løsninger ikke er grundigere beskrevet.

Men i stedet for å kritisere UDI og UNE for å ikke ha utredet grundig nok, retter KS1 faktisk et lite spark oppover i systemet.

EY anbefaler at «departementet på sikt legger drifts- og budsjettmessig til rette for at videreutvikling av løsningen etter endt Basismodernisering kan gjøres gradvis gjennom smidig utvikling fremfor som omfattende investeringsløft».

Det kan tyde på at til og med konsulenthusene som får betalt for å kvalitetssikre offentlig sektors utredninger, synes regimet er for detaljstyrende.

Tidligere direktør i Digitaliseringsdirektoratet, Steffen Sutorius, ba også politikerne om mer fleksible finansiering og mindre detaljstyring.

− Styr meg heller knallhardt på mål og leveranser, ikke på at de riktige dokumentene er på plass, sa Sutorius til Digi.no i august i år, få uker før han sa opp jobben fem måneder inn i åremålet.

Det er lite trolig at behovet for kontroll med digitaliseringen forsvinner, men et kontrollregime tilpasset smidig utvikling ser fortsatt ut til å være et stykke unna.