Nav-sjef Hans Christian Holte sa under åpningsplenum på Nokios-konferansen at NAV hadde tre søyler for utvikling av digitale løsninger. «Så blir de stående disse tre: fleksible IKT-systemer, sammenhengende tjenester og brukerretting. Men størst blant dem er brukerrettingen».
Utsagnet er en parafrase over et kjent bibelsitat. Men Hans Christian har helt rett: Brukerretting – eller brukermedvirkning – er blitt den viktigste driveren for utvikling av digitale løsninger i offentlig sektor. Nye teknikker for brukermedvirkning, smidig gjennomføring, og «prøve- og feile»-metodikk med lav risiko, er blitt tatt i bruk.
Men – og det er et stort men – ikke noe av dette har påvirket styringsstrukturen eller måten forvaltningen planlegger og gjennomfører sine IKT-prosjekter på. Dette er en alvorlig hemsko særlig for Regjeringens satsing på utvikling av «sammenhengende tjenester basert på livshendelser».
«Tenk som brukeren»
Undersøkelser gjort av Difi for et par år siden, og erfaringer som Digitaliseringsrådet gjør i sine erfaringsrapporter, viser at etatene fremdeles har et snevert brukerperspektiv når de planlegger sine digitaliseringstiltak. «Bruker» blir ensbetydende med «den enkelte saksbehandler i etaten». De fleste digitaliseringsprosjekter har derfor et internt perspektiv med begrenset brukerinvolvering.
Prinsippet om «digitalt førstevalg» har i liten grad endret dette. Det har ført til etablering av felles digital brukerflate inn til den enkelte sektor/kommunes tjenester og «skjemaer». Brukerinvolveringen er fremdeles begrenset, og gevinstene ved digitaliseringen blir små.
I fjor kom Regjeringens digitaliseringsstrategi som slo fast at digitale løsninger måtte basere seg på «livshendelser som utgangspunkt for sammenhengende tjenester». Brukeren skulle stå i sentrum når nye digitale tjenester ble planlagt, het det. Den strategien åpner imidlertid opp for helt nye utfordringer: Flere skal samarbeide med hverandre på tvers av styringsstrukturer og med vesentlig større brukermedvirkning.
I sin siste Erfaringsrapport tar Digitaliseringsrådet opp denne problemstillingen. Tidligere rådet vi, skriver de, etatene til «å snakke med» de reelle brukerne. Senere anbefalte vi dem å involvere brukerne tidlig i utviklingsprosessen, og å ha dem med gjennom hele gjennomføringen. Når strategien nå er å bruke «livshendelser som utgangspunkt for sammenhengende tjenester «må vi ikke lenger tenke på brukerne, vi må tenke som dem», skriver Digitaliseringsrådet.»
Det er prisverdig at Digitaliseringsrådet tar opp denne problemstillingen. Men ingen kan «tenke som brukerne» andre enn brukerne selv. Når brukerne derfor inviteres inn som deltagere i og gjennom hele utviklingsforløpet, må prosjektene styres og strukturens annerledes. Det utfordrer vesentlige verdier og styringsprinsipper i forvaltningen.
La meg forklare med eksempler:
Livshendelser – «alvorlig sykt barn»
En av de syv livshendelser som Regjeringen har pekt ut som satsingsområde for sammenhengende tjenester, er «alvorlig sykt barn». Ansvaret er lagt til Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) som beskriver prosjektet i almene termer som at «foreldre og barn skal få helhetlige, koordinerte og tilpassede tjenester, oppleve å bli møtt med forståelse og gode holdninger i hele det offentlige tjenesteapparatet» osv.
Men hva er «et alvorlig sykt barn»? Eksempler på det finnes innenfor både somatiske (kroppslige) sykdommer eller psykiske lidelser. Ett eksempel på det siste er omsorg og oppfølging av autistiske barn. De kan defineres som «barn med adferdsvansker» eller barn som er «psykisk utviklingshemmet». Avhengig av kategorisering møter en ulike offentlige etater med ulike budsjett. Behovet for avlastning er også varierende fra individ til individ. Og hvem er brukeren – barnet eller foreldrene?
Den samme problematikk oppstår ved livshendelsen «få barn». Det er mange måter å få barn på – adopsjon og surrogati er to av dem. Selv om en får barn på «normalt vis» vil behovet for støtte og oppfølging være annerledes når mor er eneforsørger uten fast inntekt, eller uføretrygdet, enn når barnet er født inn i en velfungerende familie.
Slik kunne en gå igjennom hver av «livshendelsene». Poenget er at «brukerinnrettingen» fører til at tjenestene blir mer individualisert og differensiert, og det samlede tjenestetilbud blir mer fragmentert.
Det er ikke noe galt i dette. Men det utfordrer en sentral verdi i all offentlig tjenesteyting: Likebehandlingsprinsippet settes under press.
Nye teknikker for brukermedvirkning
Når bruker-begrepet endres på denne måten, sier Digitaliseringsrådet, må etatene «ta i bruk verktøy som involverer brukerne før de har funnet løsningen, og de må gjøre det i samarbeid med andre aktører som kan påvirke brukernes situasjon». (Min utheving).
Flere har begynt med det allerede. «Brukerreiser» og «tjenestedesign» er teknikker som flere etater har tatt i bruk for å få bedre «brukerinnretting» på nye tjenester.
Men det finnes langt flere teknikker som på en mer grunnleggende måte involverer brukere og aktører i utviklingen av nye tjenester. En av dem som har gjort det, er Arkivverket. De identifiserer flere aktører som medspillere i utviklingen av løsningen, og etablerer et innovasjonslaboratorium for utprøving av nye ideer i samarbeid med reelle brukere og nye, eksterne aktører, se Brukerdialog? La oss innføre en realitetssjekk!. Bergen kommune og andre har også etablert slike Innovasjonslaboratorier.
Flere prosjekter legger også «smidig utvikling» til grunn og bruker teknikker som MVP (Minimum Vable Product) som metode for å utvikle løsninger med minst mulig risiko og innsats. På den måten kan de foreta utprøving i samarbeid med andre aktører og brukere før løsningene utvikles videre og skaleres. Dette er teknikker som bidrar til den «prøve- og feile»-tilnærmingen med begrenset risiko som Regjeringen legger til grunn sin digitaliseringsstrategi. Brukeren blir slik delaktig i løsningen på en helt annen måte enn ved kun å identifisere sitt behov her og nå.
Konsekvensen av dette vil føre til mer selvstendighet i underliggende organer og i det enkelte prosjekt, på bekostning av den sentraliserte styringsstrukturen som en nå har.
«Tenk som brukeren» = «innovativ ledelse»
«Skal vi oppnå virkelig gode resultater i offentlig sektor, trengs det mer innovasjon. Men ingen kan være innovative uten å prøve og feile. Derfor bør det styres bedre i stort og mindre i smått, innenfor rammen av tillitsbasert ledelse», skriver Kristin Clemet i Civita.
«De sentraliserte styringsstrukturene er «pre-digitale», og uegnet i en verden hvor de digitale løsningene skal ta utgangspunkt i de reelle brukernes behov», sier professor Ole Hanseth.
«Forskning viser at utvikling av gode digitale løsninger skjer i et samspill mellom brukerne og innovative næringslivsaktører. Slike løsninger skjer gjennom innovasjon og bruk, ikke gjennom påbud og direktiv fra en sentral instans», sier professor Bendik Bygstad.
«En av flere årsaker til at forvaltningen var rask og fleksibel under første fase av koronakrisen, var dens pragmatisme og spesialisering», skriver Aslak Bonde i Stat&Styring 2/2020.
Livshendelser som utgangspunkt for sammenhengende tjenester, er en kompleks øvelse. Det innebærer datadeling, endringer av interne og eksterne prosesser, og samarbeid med andre aktører med ulik kultur og andre målsettinger. En må gå både dypere inn i brukerperspektivet, og bredere inn i samarbeidet med andre aktører.
Det er her en fremtidsrettet utvikling av digitale løsninger møter en arkaisk og gammelmodig styringsstruktur.
Digitalt helsekort for gravide: 19 år senere starter utviklingen
