Manglet fremdrift, styring og faglig forankring. Nå er Akson historie

Tirsdag denne uken la Riksrevisjonen frem to rapporter om Direktoratet for e-helse. Anskaffelsespraksisen fikk sterk kritikk, men også styringen av helsesektorens gigantprosjekt Akson fikk gjennomgå. Prosjektet har ifølge rapportene en samfunnskostnad på 22 milliarder.

Utredningsarbeidet, som har pågått i åtte år, har produsert over 5000 dokumentsider og kostet over 160 millioner kroner. 84 millioner kroner er brukt på konsulenter. Likevel pågår utredningen fortsatt.

KS erklærer fredag Akson for skrinlagt. Gigantprosjektet er delt i to og har snudd fra hyllevare-konsept til åpen plattform-løsning.

Akson er historie

– Stortinget har i praksis gitt arbeidet et nytt mandat. «Akson» slik det ble forstått våren 2020, som anskaffelse av ett stort system, er skrinlagt, sier direktør Kristin Weidemann Wieland i KS i en pressemelding i dag.

Kommunene skal sammen med KS og staten jobbe videre med Felles kommunal journal, mens Direktoratet for e-helse holder i Program digital samhandling. Prosjektets tilnærming er åpen plattform og stegvis utvikling, skriver KS.

Dette skjer etter syv år med utredning av felles standard hyllevareløsning.

Én innbygger – én journal

Stortingsmeldingen Én innbygger – én journal tegnet i 2013 opp et bilde av en helsesektor der pasientopplysningene følger pasientene, helsepersonell har tilgang til nødvendig data og helsetjenester kan tilbys digitalt.

Helsedirektoratet fikk i oppdrag å utrede hvordan disse målene kunne nås i praksis.

Kartet har gjennom åtte år blitt til som et resultat av ulike aktørers egne beslutninger, ikke en helhetlig tilnærming og styring, mener Riksrevisjonen.

– Med så mange feil som er gjort i oppstarten av prosjektet, skal det litt til å komme vellykket i mål på tid, sa riksrevisor Per-Kristian Foss på pressekonferansen tirsdag.

Mangelfull utredning

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) ønsket i utgangspunktet ikke å sette i gang med en fullverdig konseptvalgutredning (KVU), en faglig utredning av flere mulige konsepter for å løse behovet. I flere dokumenter fra 2015 argumenterte de med at tradisjonell kvalitetssikring av prosjektet ville føre til forsinkelser.

Isteden satt de i gang et forprosjekt, som senere skulle få navnet Akson. Forprosjektet så på flere konsepter, men gikk raskt i dybden på det alternativet som innebar både felles database og felles standardløsning for journal. Anskaffelse av en hyllevareløsning med tilpasninger skulle dekke behovet, mente direktoratet.

Først da forprosjektet hadde pågått halvannet år, ombestemte HOD seg og satte i gang en konseptutvalgutredning. Denne KVU-en ble gjennomført på fire måneder og konkluderte med samme løsningskonsept som forprosjektet hadde gjort. Etter dette fortsatte Direktoratet for e-helse på forprosjektet som ble satt på vent under arbeidet med KVU-en.

– Departementet har forsøkt seg på noen snarveier som ikke har vært vellykket, sa riksrevisor Foss.

Han mener utredningens nøytralitet og legitimitet er svekket.

Løsningen som skisserte en stor, standard hyllevareløsning, har blitt kritisert fra flere hold, uten at prosjektgruppa snudde.

– Manglende involvering av forsknings- og fagmiljøer, sier Riksrevisjonen.

Sent ute med plattform-tilnærming

Allerede i 2015 sendte Norsk helsenett et skriftlig forslag om plattformtilnærming. Forslaget beskrev felles datalagring, infrastruktur og API-grensesnitt mot lokale journalløsninger. Forslaget la opp til at datalagring må være et statlig oppdrag, mens programvare som støtter helsepersonell, kan utvikles lokalt ved hjelp fra markedet.

Arbeidsgruppa med ansvaret for utredningen av Én innbygger – én journal svarte at dette alternativet kort ble vurdert våren 2015, men da ble forkastet som «urealistisk og sannsynligvis svært dyrt».

Først høsten 2020 endret Akson retning, og i oppdatert styringsdokument for prosjektet ble Akson beskrevet som en åpen plattform, der det skulle være mulig å skille data fra programvare, slik at tredjepartsleverandører kunne tilby ulike deler av den helhetlige løsningen.

Prosjektet plukket ikke raskt nok opp at rask teknologisk utvikling har gjort åpen plattform-løsninger mer aktuelle. Dette har forsinket utredningen, mente Riksrevisjonen.

Ba UiO-forskere om hjelp

Riksrevisjonen har hentet inn betraktninger fra Institutt for informatikk ved Universitetet i Oslo (UiO). Forskerne der fant en motsetning mellom plattformprinsippene i styringsdokumentene og planene til Akson, som fortsatt baserer seg på anskaffelse av en standardløsning.

«Etter forskernes vurdering er anskaffelse av én løsning som alle brukerne skal benytte, det motsatte av en plattformstrategi, uansett hvor mange systemer løsningen består av. En ekte plattformtilnærming ville etter forskernes skjønn innebære at det bare var selve datalageret som skulle være felles og utgjøre plattformen, og så overlate til markedet å tilby et utvalg av applikasjoner som kunne brukes mot dette datalageret.» Det skriver Riksrevisjonen i sin rapport.

Får til mer hver for seg enn sammen

Legeforeningen har vært redd for å bli låst til ett stort system som ikke fungerer og har anbefalt sine medlemmer ikke å delta i Akson. Og Oslo kommune gikk høsten 2020 ut med at de ikke ønsker å binde seg til Akson.

Styringsmekanismene som er innført, har ikke ført til økt gjennomføringsevne, og sektoren har ikke klart å enes om en retning, mener Riksrevisjonen.

– For at samspillet skal fungere, må aktørene få til mer sammen enn hver for seg, sa riksrevisor Foss tirsdag.

Det ser imidlertid ikke ut til å ha vært tilfellet. Når prosjektet nå er delt opp i flere parallelle tiltak, er det som følge av selvstendige avgjørelser og ønsker om å satse på egne prosjekter, ikke sentral styring, mener Riksrevisjonen.

De ber HOD sørge for at IT-utviklingen blir koordinert og at aktørene i helsesektoren blir bedre involvert. De peker også på behov for å avklare rollefordelingen mellom nasjonale myndigheter og resten av helsesektoren, inkludert privat sektor.

Vil styrke myndighetsrollen

Direktoratet for e-helse er allerede i gang med flere av tiltakene Riksrevisjonen anbefaler.

– Nå skal vi sørge for at vi tar lærdom av det Riksrevisjonen kommer med. Heldigvis er vi enig i alle anbefalingene, sier fungerende direktør Karl Vestli.

Riksrevisjonen anbefaler blant annet å avklare rollefordelingen mellom sentrale myndigheter og resten av helse- og omsorgssektoren, inkludert privat sektor.

– Det er mange som tar beslutninger, og vi ser et behov for at vi styrker myndighetsrollen vår samtidig som vi lytter godt til sektoren, sier Vestli videre.

Om vi kan vente en sterkere sentral styring fra Direktoratet for e-helse fremover, vil han ikke svare på.

– Det er et spørsmål til politisk ledelse.